Participação e Controle Social no Conselho Municipal de Saúde de Parintins

PROJETO DE PESQUISA (PIBIC/FAPEAM/UFAM) REALIZADO EM 2014/2015

 

INTRODUÇÃO

 

Nos últimos anos, no Brasil, tem-se observado um amplo movimento de participação da sociedade civil que vem conquistando importantes espaços de participação democrática em instâncias de deliberações sobre a condução das Políticas Públicas, como é o caso dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas.

Durante a década de 90, pôde-se observar o surgimento, na sociedade brasileira, de diversos conselhos, em âmbito nacional, estadual e municipal, nas mais diversas áreas: saúde, educação, assistência social, defesa de direitos da criança e adolescente, meio ambiente, habitação etc. Essa proliferação de espaços institucionais (conselhos, fóruns, conferências) de participação foi acompanhada de diversas reflexões teóricas nas Ciências Sociais, especialmente no que se refere ao papel desempenhado pela sociedade civil na consolidação e no aprofundamento da Democracia (AVRITZER, 1994; 2003; COSTA, 1997; GOHN, 1997; SANTOS, 2002; MOURA e SILVA, 2008).

No que diz respeito aos conselhos gestores de Políticas Públicas podemos dizer que estes surgem a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988 que prevê, no capítulo da Seguridade Social, como um dos objetivos, “o caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados” (BRASIL, 2001, art.º 194). Foi a Constituição de 88, denominada de “Constituição Cidadã”, que trouxe inovações significativas no campo da Democracia, ao instituir espaços de participação popular na formulação, gestão e controle das Políticas Públicas.

 

[...] a constituição estabelece bases jurídicas para a construção de um novo formato de cidadania [...] agora a cidadania política transcende aos limites da delegação de poderes da Democracia Representativa e, expressa-se através da Democracia Participativa, através da constituição de conselhos paritários, que se apresentam como novo lócus de exercício político (CAMPOS; MACIEL, 1997, p. 145 – grifo nosso).

 

Esses conselhos paritários ou Conselhos gestores de Políticas Públicas são um dos canais de participação legalmente constituído para o exercício do Controle Social das políticas públicas, surgem como um novo espaço de participação da sociedade civil e “tratam-se de canais de participação que articulam representantes da população e membros do poder público estatal em práticas que dizem respeito à gestão de bens públicos” (GOHN, 2001, p. 7). A existência desses conselhos cria condições para que a sociedade civil participe, junto com o Poder Público, não apenas da elaboração e definição de políticas públicas mas também de fiscalização e controle social.

Controle Social que pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública: fiscalização, monitoramento e controle das ações da Administração Pública. Sendo um importante mecanismo de fortalecimento da cidadania que contribui para aproximar a sociedade do Estado, abrindo a oportunidade para os cidadãos acompanharem as ações dos governos e cobrarem uma boa gestão pública. Essa abertura do Estado à efetiva participação da sociedade em sua gestão e controle parte do princípio de que o povo é o titular legítimo do poder estatal (soberania popular).

No Brasil, a preocupação em se estabelecer um controle social forte, atuante e que possa tornar-se um complemento indispensável ao controle institucional, exercido pelos órgãos fiscalizadores, revela-se ainda maior, em razão da sua extensão territorial e do grande número de municípios que possui.

 

tendo em vista a complexidade das estruturas político-sociais de um país e do próprio fenômeno da corrupção, o controle da Administração Pública não se deve restringir ao controle institucional[1]. É fundamental para toda a coletividade que ocorra a participação dos cidadãos e da sociedade organizada no controle do gasto público, monitorando permanentemente as ações governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados. A isto se denomina "Controle Social" (CGU, 2012, p. 16).

 

Para a função de controle da Administração Pública, a Constituição dedica os artigos 70 a 74, onde define as instâncias de controle interno e controle externo, como segue:

 

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à Legalid ade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

...

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

 

Percebe-se que estes artigos da Constituição falam claramente do controle institucional. Ao passo que os conselhos gestores de políticas públicas constituem uma importante ferramenta de Controle Social e uma das principais experiências de Democracia Participativa no Brasil permitindo que os cidadãos se integrem à gestão administrativa e participem da formulação, planejamento e controle das Políticas Públicas.

 

a Constituição de 1988, também chamada de "Constituição Cidadã" por ser o texto constitucional mais democrático que o País já possuiu, consagrou um contexto favorável à participação dos cidadãos nos processos de tomada das decisões políticas essenciais ao bem-estar da população. Entre essas iniciativas podemos citar a instituição dos conselhos de políticas públicas. Nesses conselhos os cidadãos não só participam do processo de tomada de decisões da Administração Pública, mas, também, do processo de fiscalização e de controle dos gastos públicos, bem como da avaliação dos resultados alcançados pela ação governamental (CGU, 2012, p. 18).

 

Vemos assim que a partir das diretrizes constitucionais de participação da sociedade nas decisões governamentais, a legislação brasileira passou a prever a existência de inúmeros conselhos de políticas públicas, alguns com abrangência nacional e outros cuja atuação é restrita a Estados e municípios. Através destes diferentes Conselhos é possível: fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, fiscalizar a prestação de serviços de uma determinada área (educação ou saúde, por exemplo), verificar se o governo está agindo de acordo com as necessidades da população, além de influenciar nas decisões, planejamento e execução das ações do governo.

Atualmente, a maior parte dos programas do governo federal prevê a participação dos cidadãos na execução e controle das políticas públicas por meio de conselhos. Além disso, a liberação de recursos a Estados e municípios está vinculada à instituição de conselhos, que devem contar com condições necessárias para o seu funcionamento, a exemplo do Programa Nacional de Alimentação Escolar-PNAE, Programa Bolsa Família, Programa Saúde da Família-PSF, Fundo de Educação Básica – Fundeb, dentre outros.

É diante destas novas e diversas possibilidades no campo do Estado Democrático de Direito que esta pesquisa terá como objeto de estudo a participação popular e o controle social exercido pelos cidadãos parintinenses no âmbito do Conselho Municipal de Saúde (CMS). Quais são os grupos representativos da sociedade civil organizada que participam e como se dá essa participação no âmbito do CMS de Parintins? Dentre as principais atribuições do CMS, como a sociedade participa no exercício do Controle Social do Poder Executivo Municipal?

Qualquer que seja essa participação, temos a convicção de que a nossa Democracia deve permitir aos cidadãos o acesso e o controle de seus fluxos de ideias, incentivar e promover a geração e a alimentação desses fluxos, com ampla variedade possível de temas, pois “Democracia é sinônimo de pluralismo e participação do cidadão nas coisas públicas” (RODRIGUES, apud ANDRADE, 2003, p. 07). Além disso, como afirma Borges, acreditamos que ou o cidadão brasileiro toma para si “com coragem e determinação, a tarefa de fiscalizar, controlar, colaborar, criticar, participar na gestão da coisa pública, ou este País verdadeiramente não terá salvação” (2008, p, 02).

 

 

JUSTIFICATIVA

 

Os movimentos políticos, econômicos e sociais tem conclamado uma participação política efetiva nos espaços de tomada de decisões governamentais com a criação dos conselhos gestores de políticas públicas municipais, estaduais e federais e de medidas legislativas que garantam a participação da população nos debates em todas as esferas do governo. Os Conselhos de Políticas Públicas são espaços privilegiados para o exercício do Controle Social, o estabelecimento de novas formas de relacionamento entre o Estado e a sociedade civil e ensejam a oportunidade de agregar novas formas de participação cidadã para além da Democracia Representativa, e assim ampliar a experiência de cidadania.

Daí a importância de se estudar e pesquisar como a sociedade tem ocupado esses espaços de tomadas de decisões, quais as dificuldades e avanços para a consolidação da nossa Democracia e como a sociedade está (ou não) contribuindo com o exercício de “Controle” sobre as ações do Poder Público, nesse caso em específico, das Políticas Públicas de Saúde no município de Parintins.

O fato de estarmos atuando como conselheiro no CMS e o contato com as práticas políticas no município de Parintins contribuíram para dar origem a este projeto de pesquisa. Sabemos que os mecanismos e instituições da democracia meramente representativa têm se mostrado limitados e, além disso, temos observado uma certa fragilidade no que diz respeito a participação da sociedade civil (organizada ou não) no âmbito do Conselho Municipal de Saúde e que exige uma observação mais sistemática e científica para obter melhores resultados sobre a efetividade da participação e controle social no CMS.

Ainda assim acreditamos que novos e modernos instrumentos de controle e de participação no poder devem ser permanentemente incorporados na prática democrática em consonância com a maior complexidade e modernização das sociedades atuais. Que sejam mecanismos criados em complemento e não em substituição às instituições representativas tradicionais e que incorporem na dinâmica política a realidade da sociedade civil organizada em suas entidades e associações e que sejam mecanismos que possam dar à prática democrática uma dimensão mais real e efetiva no século XXI.

Além disso, como afirma Demo (1999), a participação não é algo dado nem concedido como dádiva, mas é, sim, um processo de conquista. A conquista de participação nesses espaços significa uma mudança em termos de igualdade democrática, pois a participação da sociedade civil não se refere somente à reivindicação de direitos sociais, mas também de definição dos rumos das políticas públicas. Mas como a sociedade tem aproveitado essa conquista? Como tem sido esse processo de “mudança” ou construção da nossa Democracia? São questões importantes que devem ser avaliadas e pesquisadas em nível teórico-prático, filosófico-empírico, para um melhor entendimento da dinâmica social.

Sabemos que a participação, no plano constitucional, é garantida por meio de mecanismos de Controle Social sobre as Políticas Públicas com a criação dos conselhos de políticas públicas. É a instituição da Democracia Participativa como meio legítimo de expressão da cidadania e da Democracia. Por isso, analisar e pesquisar de forma científica a participação da sociedade em todos os espaços de deliberação pública deve ser um dos principais desafios do século XXI, se entendermos que a existência de uma efetiva democracia depende da articulação entre a esfera político-institucional e a esfera societária, por meio da mediação da esfera pública, na qual torna-se imprescindível a existência de atores sociais capazes de organização e atuação autônomas.

O campo de estudos sobre a sociedade civil e, mais especificamente, sobre as relações entre os atores sociais e o campo político-institucional ainda apresenta uma ampla agenda de investigação empírica e elaboração teórico-metodológica a ser desenvolvida. É como contribuição para esse desenvolvimento que possibilite um avanço dos futuros estudos a partir do significativo acúmulo de conhecimento já produzido até o momento que este projeto pretende ser realizado.

 

                            

OBJETIVOS

• Avaliar as formas de participação e Controle Social da sociedade civil organizada no Conselho Municipal de Saúde (CMS) de Parintins.

• Identificar quem são os cidadãos e grupos representativos que tem participado do CMS e quais os critérios utilizados para escolha e renovação desses representantes;
• Investigar se os conselheiros representantes de suas respectivas categorias realizavam algum tipo de discussão com suas bases;
• Apontar as atividades e estratégias desenvolvidas pelo CMS para viabilizar a participação popular;
• Avaliar como se dá a participação da sociedade civil organizada no exercício do Controle Social através do CMS;
• Apontar possíveis dificuldades encontradas pela sociedade civil organizada de participação, fiscalização e exercício do Controle Social no CMS.

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ANDRADE, Aparecida de Moura. A participação da sociedade civil no processo legislativo: a contribuição da comissão de legislação participativa da câmara dos deputados. (Monografia de Especialização). Programa de Pós-Graduação da Universidade de Brasília. Brasília: UnB, 2003.

AVRITZER, L. (org.). Sociedade civil e democratização. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.

_____. O orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço crítico. In: AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (orgs.). A inovação democrática no Brasil. O orçamento participativo. São Paulo: Cortez, 2003.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 48. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2015.

BORGES, Alice Gonzalez. Democracia Participativa. Reflexões sobre a natureza e a atuação dos conselhos representativos da sociedade civil. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, n. 14, jun/jul/ago, 2008.

CAMPOS, Edval Bernardino; MACIEL, Carlos Alberto Batista. Conselhos paritários: o enigma da participação e da construção democrática. Serviço Social e Sociedade. São Paulo, n. 55, p. 143-155, nov. 1997.

CGU – Controladoria-Geral da União. Controle Social: orientações aos cidadãos para participação na gestão pública e exercício do controle social. Brasília, DF, 2012. (Coleção Olho Vivo no Dinheiro Público).

CHIZZOTTI, Antônio. Pesquisa Qualitativa em Ciências Sociais. São Paulo: Vozes, 2006.

COSTA, S. Contextos da construção do espaço público no Brasil. Novos Estudos, São Paulo, n. 47, mar/1997, p. 179-192.

DEMO, Pedro. Participação é conquista. 4.ed. São Paulo: Cortez, 1999.

GOHN, Maria da Glória. Conselhos gestores e participação sociopolítica. São Paulo: Cortez, 2001. (questões da nossa época. v. 84).

____. Teorias dos movimentos sociais. Paradigmas clássicos e contemporâneos. São Paulo: Loyola, 1997.

MOURA, Joana Tereza Vaz de; SILVA, Marcelo Kunrath. Atores sociais em espaços de ampliação da democracia: as redes sociais em perspectiva. Revista Sociologia e Política, Curitiba, v. 16, número suplementar, ago/2008, p. 43-54.

SANTOS, Boaventura de Sousa [org.]. Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. Vol. 1.

TRIVINOS, Augusto Nibaldo Silva. Introdução à pesquisa em ciências sociais: a pesquisa qualitativa em educação. São Paulo: Atlas, 1987.

 

 

 

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