Orçamento Participativo

por Alexsandro M. Medeiros

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            Muita gente não sabe, mas o cidadão comum pode ajudar diretamente a definir quais são as prioridades na aplicação dos recursos do orçamento de seu município. Nas cidades em que existe o orçamento participativo, representantes da comunidade discutem com membros da prefeitura ou do governo estadual quais áreas devem receber maior investimento. As reuniões são públicas, abertas, periódicas e as deliberações dessas assembleias são consideradas quando é elaborada a proposta da Lei Orçamentária Anual (LOA), que será enviada para a assembleia legislativa no caso dos Estados, ou câmara municipal, no caso dos municípios.

Em assembléias (sic) organizadas com esse fim, os cidadãos se engajam, juntamente com funcionários da administração, em negociações sobre a alocação de gastos que envolvam novos investimentos de capital em projetos tais como clínicas de assistência médica, escolas e pavimentação de vias públicas [...] Os programas de OP combinam elementos de democracia direta (p. ex., a mobilização direta de cidadãos em assembleias (sic) decisórias) e de Democracia Representativa (p. ex., a eleição de delegados[1]) (WAMPLER, 2008, p. 69)

            Antes de falarmos de modo mais específico sobre o OP, vamos esboçar algumas ideias gerias sobre orçamento.

            A necessidade de se planejar as ações antes de executar o Orçamento foi determinada através do Decreto-Lei nº 200/67. Com este decreto ficou determinado a necessidade de se conhecer as reais deficiências ou necessidades da população antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, visando a solução ou minimização dos problemas públicos[2].

            O orçamento público é um dos instrumentos mais importantes e fundamentais do planejamento governamental, na política e economia do Estado, que fixa os meios para que este possa realizar suas tarefas. O orçamento público tem como finalidade planejar o trabalho que um Governo pretende executar no período de um ano, definindo programas, projetos e atividades, em torno do orçamento previsto. O Título VI da Constituição Federal trata especificamente da Tributação e do Orçamento (BRASIL, 2015, arts. 145º a 169º): “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual [PPA]; II - as diretrizes orçamentárias [LDO]; III - os orçamentos anuais [LOA]” (BRASIL, 2015, Art. 165).

            A elaboração das Leis Orçamentárias Anuais é prerrogativa do Poder Executivo, que deve levar em consideração o PPA, e as diretrizes orçamentárias. Cabe ao Executivo planejar a estimativa de receitas e projeção de despesas por áreas (Educação, Saúde, Meio Ambiente etc). (FEDOZZI, 1997; FONSECA, 2009; PIRES, 2001, VIGLIO, 2004).

A Constituição de 1988 define três instrumentos integrados para a elaboração do orçamento, que visam o planejamento das ações do poder público, são eles: 1 – Plano Plurianual (PPA): prevê as despesas com programas, obras e serviços decorrentes que durem mais de um ano; 2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): a partir do PPA, define as metas e prioridades para o ano seguinte. A LDO define também as regras sobre mudanças nas leis de impostos, finanças e pessoal, além de estabelecer orientações de como elaborar o orçamento anual; 3 – Lei Orçamentária Anual (LOA): consiste no orçamento propriamente dito. Contém os programas, projetos e prioridades que contemplam as metas e prioridades estabelecidas na LDO, juntamente com os recursos necessários para o seu cumprimento (VIGLIO, 2004, p. 35-36).

            Depois o projeto segue para o Poder Legislativo (Congresso Nacional no caso da União, Assembleias Legislativas nos Estados e Câmara de vereadores nos Municípios) para ser apreciado, votado e aprovado, podendo sofrer alterações e “emendas”. Veja o que diz a Constituição Federal a respeito:

 

Compete privativamente ao Presidente da República: [...] XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Constituição (BRASIL, 2015, art. 84) [...] Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: [...] II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado (BRASIL, 2015, art. 48) [...] Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum (BRASIL, 2015, art. 166).

            Com base nestas considerações sobre o orçamento público, podemos então definir o Orçamento Participativo (OP) como um mecanismo governamental de Democracia Participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o orçamento de investimentos de prefeituras municipais e governos estaduais, através de processos da participação da comunidade. Seu objetivo é assegurar participação direta na definição das prioridades para os investimentos públicos. O orçamento participativo permite à população discutir o orçamento e as decisões sobre os recursos municipais ficam compartilhadas entre os poderes Executivo, Legislativo e a população. “O Orçamento Participativo propõe-se a ser um instrumento do poder executivo de escuta das comunidades, de prestação de constas e de fiscalização da ação do estado por parte da comunidade” (STRECK, 2003, p. 122).

            Para a execução de uma proposta de orçamento público com participação popular, é fundamental ter algum conhecimento sobre o orçamento público e de seu papel enquanto instrumento que estabelece a capacidade de investimento a ser implementada por uma política governamental e como ferramenta de gerenciamento e controle dos recursos públicos, com o intuito de promover o crescimento econômico e social[3]. Trata-se de gerir os recursos públicos que serão investidos (ou não) para satisfazer as necessidades da população e, nesse caso, com deliberações e sugestões da própria população, de como e onde aplicar tais recursos.

            No Brasil, o OP foi adotado inicialmente em Porto Alegre, em 1989[4], na gestão do PT pelo prefeito Olívio Dutra, depois se estendeu para o Estado do Rio Grande do Sul, e hoje é uma iniciativa de vários governos municipais aliado aos Movimentos Sociais, movidos pelo desejo de criar processos orçamentários públicos, abertos e transparentes, que permitam aos cidadãos se envolver diretamente na seleção de resultados específicos de Políticas Públicas (AVRITZER, 2002; FEDOZZI, 1998; FONSECA, 2009; LÜCHMANN, 2002; MAGAGNIN, 2008; STRECK, 2003; VIGLIO, 2004; WAMPLER, 2008). “No início, o OP esteve estreitamente associado aos governos municipais do PT[5] [...] Por volta de 2001, praticamente dois terços das novas adoções do OP ocorriam em cidades que não eram administradas pelo PT” (WAMPLER, 2008, p. 67 – grifo do autor). Mais ou menos neste mesmo período (1997-2000), dos 140 municípios no Brasil que implantaram o OP, “as experiências ligadas ao PT representavam 50% do total de experiências do OP, seguidas por PSDB (13%), PSB (11%), PMDB (9%), PDT (8%), PPS (3%), PFL (2%), PTB (2%)” (VIGLIO, 2004, p. 44).

            No quadro abaixo é possível ver 23 municípios paulistas que realizaram o OP entre 1997 e 2000.

Quadro 1 – Identificação dos municípios que desenvolveram o OP na gestão 1997-2000

(apud VIGLIO, 2004, p. 77)

            Além disso, a tabela abaixo revela como a experiência do OP estava distribuída, no mesmo período, em diferentes regiões do Brasil.

Tabela 1. Distribuição das experiências de OP por região (1997-2000)

(apud VIGLIO, 2004, p. 45)

            Em Goiânia, a proposta do OP ganhou corpo a partir da administração de dois prefeitos do PT: Darci Accorsi (1993-1996) e Pedro Wilson Guimarães (2001-2004).

Em 06 de março de 2001, o então prefeito da cidade de Goiânia, Pedro Wilson Guimarães, fez o lançamento do projeto “Orçamento Participativo” na Câmara Municipal de Goiânia. Nessa ocasião pronunciou: “[...] é um dos instrumentos mais importantes para que a atual administração atinja seu objetivo, que é o de construir uma sociedade mais justa e fraterna por meio de três prioridades. A primeira é a inclusão social com a universalização da cidadania. A segunda é a construção de uma gestão popular e democrática e, por fim, mas não menos importante, a requalificação da cidade, com o objetivo de se atingir o desenvolvimento econômico e urbano” (apud FONSECA, 2009, p. 16)[6].

            A partir da ideia de implementação do OP e de uma maior participação da população na esfera pública, vemos como a Democracia Participativa nos estimula a sermos protagonistas da política e não objeto da política de Governantes mal intencionados. O problema é que “apesar de serem encontrados no sistema jurídico brasileiro, novos canais que viabilizam a integração entre representantes e representados de forma mais efetiva, o que se percebe, é que o exercício da cidadania está delimitado ao direito de votar e ser votado” (FONSECA, 2009, p. 14). E o modelo do OP é um bom exercício democrático. Aprende-se a ser cidadão participando. Adquire-se novos conhecimentos, sobre a realidade local e regional. O cotidiano e a política se conectam. Aprende-se sobre a organização e funcionamento da sociedade, do planejamento governamental. Quanto será destinado à Educação, à Saúde, ao Meio Ambiente. Quanto é gasto com o pagamento do funcionalismo público, a verba destinada a merenda escolar. É um verdadeiro exercício de cidadania e aprendizado político. “Por trás da proposta do OP está [...] a convicção de que se trata de um meio de despertar e aprender cidadania exercendo-a, através de uma modalidade de consulta que permite romper com padrões históricos de nossa cultura clientelista e paternalista” (STRECK, 2003, p. 115).

Por apresentar-se como um dos mecanismos que efetivamente promove a inserção popular na gestão pública municipal, esse programa demonstra sua importância para a sociedade, razão pela qual desperta grande interesse dos estudiosos do planejamento de Políticas Públicas, justamente porque são os próprios atores sociais que definem as bases norteadoras das políticas públicas de investimento do orçamento público, tendo em vista a promoção do desenvolvimento da cidade, o que desperta nos participantes o sentimento de responsabilidade com a coisa pública e de obrigação social. Há de ser lembrado que, os problemas vivenciados na cidade, são primeiramente identificados pela própria população, a partir de suas ruas e de seus bairros de tal modo que, esse (sic) abertura concedida pelo governante permite uma conjugação de esforços visando alcançar o bem-estar da coletividade (FONSECA, 2009, p. 16-17).

            Leonardo Avritzer (2000), Rebeca Abers (1998) e Boaventura Santos (1998) advogam em favor de se entender o OP pertence a um modelo de democracia participativa e/ou democracia deliberativa. Democracia Participativa pois há uma inequívoca forma ampliada e pública de participação dos indivíduos. Democracia Deliberativa pois as experiências do OP são realizadas em espaços decisórios organizadas entre o Estado e a sociedade civil. Leonardo Avritzer é um dos defensores da ideia de que o OP é um modelo de democracia participativa e deliberativa. Por outro lado, Zander Navarro, a partir de seus estudos com a experiência do OP em Porto Alegre, “apresenta uma série de questionamentos sobre o fato do Orçamento Participativo se inserir como uma das formas concretas de democracia deliberativa” (apud VIGLIO, 2004, p. 27). O fator levado em consideração por Zander Navarro seria quantitativo e qualitativo: o percentual baixo de participação da população no OP e o fato de que a participação da comunidade é muitas vezes limitada, sem muitas deliberações e contribuições significativas, devido a vários fatores, como perfil socioeconômico e escolaridade, por exemplo. Além disso, no OP trata-se de uma discussão apenas em torno de despesas e receitas orçamentárias, de investimentos, tributos, mas não necessariamente há uma deliberação em torno de Políticas Públicas, limitando-se, como dito, a questão do orçamento e, por isso, não teria um caráter deliberativo no sentido estrito da palavra. Há casos em que a população é apenas consultada, como uma forma de manipulação por parte do Poder Público, para dar um sentido de co-gestão, em que o Poder Executivo divide com a população parcela da responsabilidade mediante acordos formais, mas cujas demandas populares nem sempre são atendidas (como é possível observar nas Tabelas mais abaixo). “Uma das críticas mais frequentes ao Orçamento Participativo é de que é antes um jogo de manipulação do que um exercício de diálogo entre parceiros” (STRECK, 2003, p. 122).

            São muitas as questões que ainda precisam ser analisadas e pesquisadas em torno da ideia do OP. Até que ponto as deliberações da comunidade são atendidas? Que interesses prevalecem nas reuniões do OP? Até que ponto é possível reduzir a corrupção e os desvios de verba pública com essa participação? Em que medida o OP contribui para um maior engajamento político? E como resolver o problema de cooptação dos participantes das reuniões do OP, que geram uma aparência de apoio popular?

            Questões como estas têm sido analisadas por vários pesquisadores, como aponta Nylen (2003) e Abers (2000) (apud NASSUNO 2006). A primeira quando traz à tona a ideia de que os delegados eleitos nas assembleias do OP geralmente são pessoas que já tem um vínculo político em organizações da sociedade civil, ou seja, esse vínculo é anterior a sua participação como representante no OP e, nesse caso, minimiza a ideia de que o OP contribui para o engajamento político. O OP contribui para o engajamento daqueles que já são engajados, ou seja, daqueles que já exercem sua cidadania de forma ativa. E é de Abers o questionamento do problema de “cooptação dos participantes”, ou seja, aqueles que se destacam nestas assembleias, geralmente são cooptados pelo poder público para atuar junto à sua administração, de modo que sua influência e interferências nas decisões do OP sejam minimizadas. Além disso, uma análise das demandas apresentadas no município de Jaboticabal-SP, no período de 1999-2001 (tabelas 2 e 3), ajudam a perceber que estas questões aqui levantadas não são fora de propósito.

Tabela 2. Demandas Decididas nas Reuniões Regionais e Conferência do OP de 1999 e porcentagem de execução (apud VIGLIO, 2004, p. 104)

            As demandas se concentram em educação, saúde, assistência social e obras (pavimentação e iluminação) com 80% das demandas executadas. De acordo com José Eduardo Viglio, no ano de 2000 apenas 50% das demandas deliberadas através do OP foram executadas, ao passo que em 2001, menos de 15% das demandas foram executadas conforme a tabela abaixo:

Tabela 3. Demandas Decididas nas Reuniões Regionais e Conferência do OP de 2001 e porcentagem de execução (apud VIGLIO, 2004, p. 114)

            Esse declínio na execução das demandas deliberadas através das reuniões do OP parece ser corroborado também pela pesquisa de Marianne Nassuno (2006, p. 95), conforme a tabela abaixo:

Tabela 4 – OPPA obras e serviços concluídos e não concluídos

            De qualquer forma, qualquer que seja o resultado de futuras pesquisas que possam corroborar ou não os dados aqui apresentados, é inegável que através desta participação cria-se uma consciência política que pode ajudar a superar os limites do individualismo imposto pela sociedade atual.

 

Referências Bibliográficas

AVRITZER, L. Democracy and the public space in Latin America. Princeton: Princeton University Press, 2002.

____. Teoria democrática e deliberação pública em Habermas e Rawls. Lua Nova, São Paulo, n. 50, p. 25-46, 2000. Acessado em 22/10/2015.

ABBERS, R. From clientelism to cooperation: local government, participatory policy, and civic organizing in Porto Alegre, Brazil. Politics and Society, 26, n. 4, p. 511-537, 1998. Acessado em 22/10/2015.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 48. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2015.

FEDOZZI, L. Orçamento participativo: Reflexões sobre a experiência de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial, 1998.

FONSECA, Jumária Fernandes Ribeiro. O Orçamento Participativo e a Gestão Democrática de Goiânia. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento e Planejamento Territorial). Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Planejamento Territorial da Universidade Católica de Goiás. Goiânia, 2009.

LÜCHMANN, Lígia Helena Hahn. Possibilidades e limites da democracia deliberativa: a experiência do orçamento participativo de Porto Alegre. Tese (Doutorado em Ciências Sociais). Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas. Campinas-SP, 2002.

MAGAGNIN, Renata Cardoso. Um sistema de suporte à decisão na internet para o planejamento da mobilidade urbana. Tese (Doutorado em Engenharia Civil: Transportes). Escola de Engenharia de São Carlos da Universidade de São Paulo. São Carlos-SP, 2008.

NASSUNO, Marianne. Burocracia e Participação: a experiência do orçamento participativo em Porto Alegre. Tese (Doutorado em Ciências Sociais). Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília. Brasília, 2006.

PIRES, V. Orçamento Participativo: o que é, para que serve e como se faz. São Paulo: Manole, 2001.

SANTOS, Boaventura de S. Participatory budgeting in Porto Alegre: towards a redistributive justice. Politics and Society, 26, n. 4, p. 461-509, 1998.

STRECK, Danilo R. Educação para um novo contrato social. Petrópolis, RJ: Vozes, 2003.

VIGLIO, José Eduardo. Avaliação da experiência do Orçamento Participativo numa cidade média: o caso de Jaboticabal – SP. Dissertação (Mestrado em Engenharia Urbana). Centro de Ciências Exatas e de Tecnologia da Universidade Federal de São Carlos. São Carlos-SP, 2004.

WAMPLER, Brian.  A difusão do Orçamento Participativo brasileiro: “boas práticas” devem ser promovidas? Tradução do original em inglês de Sebastião Nascimento Opinião Pública, Campinas, vol. 14, nº 1, Junho, 2008, p.65-95.

 

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