por Alexsandro M. Medeiros
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publicado em 2015
Dentro do regime democrático de Governo a divisão de poderes (executivo, legislativo e judiciário) pode, de certa maneira, ser entendida como uma forma de Controle que um Poder deve exercer sobre o outro. Assim, por exemplo, podemos entender que uma das funções do Poder Legislativo (Câmaras, Assembleias, Congresso Nacional) é o de fiscalizar e exercer um certo “controle” sobre as ações do executivo.
Hoje em dia esse tipo de controle, que nós podemos chamar de Institucional, é exercido não apenas pelo Poder Legislativo, mas pelos Tribunais de Contas e Controladorias. As Controladorias (da União, dos Estados e Municípios) são órgãos de controle interno, porque as mesmas fazem parte do Poder Executivo. Os Tribunais de Contas (da União, Estados e Municípios) assim como o Poder Legislativo são órgãos de controle externo, pois não fazem parte do Poder Executivo[1]. Estes órgãos têm todos eles e cada um dentro da sua esfera de competência, a função de fiscalizar o gasto dos recursos públicos (federais, estaduais, municipais) e podem ser acionados por meio de denúncias, por qualquer cidadão.
Além dessa forma de Controle Institucional, que um Poder ou Órgão exerce sobre o outro, hoje em dia tem-se falado muito em Controle Social, que pode ser entendido como uma forma de fiscalização e controle por parte da própria sociedade sobre as ações do Estado[2]. Por permitir que os próprios cidadãos participem de alguma forma da gestão da coisa pública, o Controle Social propicia a vivência da própria Democracia, pois, ao praticar esse controle, os cidadãos podem interferir no planejamento, na realização e na avaliação das atividades do governo.
O controle social pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública: fiscalização, monitoramento e controle das ações da Administração Pública. É um importante mecanismo de fortalecimento da cidadania que contribui para aproximar a sociedade do Estado, abrindo a oportunidade de os cidadãos acompanharem as ações dos governos e cobrarem uma boa gestão pública.
Silva (2001) apresenta um diagrama no qual a sociedade aparece com a função de alimentadora do ciclo com as informações que permitem o ajuste, a correção e os novos planejamentos levando o cidadão ao exercício pleno da sua cidadania dentro do processo administrativo e político.
Fatores que Impedem a Participação Popular e o Controle Social
- O Clientelismo Político: ao privilegiar alguns atores sociais em detrimento de outros na administração pública, um gestor precisa, de certa forma, “driblar” os mecanismos constitucionais de igualdade política para todos e, naturalmente, o gestor que age desta forma não tem maiores interesses em ter suas ações fiscalizadas/controladas pela sociedade, uma vez que inibiria este tipo de ação na política. A máquina administrativa é usada como privilégio para beneficiar alguém ou um grupo de apoio político.
- Assistencialismo ou Paternalismo: para se promover politicamente muitos políticos precisam exercer esse tipo de política assistencialista ou paternalista, usando a máquina administrativa como forma de “ajuda” e “caridade” aos mais necessitados. E para isso, não raro, os políticos necessitam de verbas públicas que garantam o exercício da política assistencialista e, nesse caso, quanto menos controle, mais fácil a utilização dessa prática.
- Falta de Cultura Participativa e Fiscalizatória: a falta de participação e apatia política da sociedade cria, sem dúvida, maiores facilidade para a corrupção política e desvio de verbas públicas. Para o gestor mal intencionado, que já entra na política com interesses particulares e partidários, quanto menos participação do cidadão no controle das contas públicas melhor.
Fazer com que os cidadãos possam participar diretamente desse processo de construção de uma sociedade mais democrática não é uma tarefa fácil, mas é essencial para a construção de uma sociedade mais justa e igualitária. Esse controle pode ser feito por qualquer cidadão e, para ajudar a sociedade no exercício desse controle, foram criados os Conselhos Municipais, Estaduais e Nacionais (de educação, saúde, da cidade etc.) que são representados não apenas pelos gestores, mas por prestadores de serviços, profissionais e inclusive, pelos próprios usuários de um determinado serviço.
Os Conselhos de Políticas Públicas como instâncias de Controle
Os conselhos gestores de políticas públicas constituem uma das principais experiências de democracia participativa no Brasil contemporâneo, contribuindo para o aprofundamento da relação Estado e Sociedade e permitindo que os cidadãos se integrem à gestão administrativa e participem da formulação, planejamento e controle das políticas públicas. E com base em Raquel Raichelis (1998) é possível afirmar como a partir da aprovação da Constituição Federal de 1988 o tema da participação da sociedade ganha novos contornos e dimensões na esfera pública. Além disso,
a Constituição de 1988, também chamada de "Constituição Cidadã" por ser o texto constitucional mais democrático que o País possuiu, consagrou um contexto favorável à participação dos cidadãos nos processos de tomada das decisões políticas essenciais ao bem-estar da população. Entre essas iniciativas podemos citar a instituição dos conselhos de políticas públicas. Nesses conselhos os cidadãos não só participam do processo de tomada de decisões da Administração Pública, mas, também, do processo de fiscalização e de controle dos gastos públicos, bem como da avaliação dos resultados alcançados pela ação governamental (CGU, 2012, p. 18).
A partir das diretrizes constitucionais de participação da sociedade nas decisões governamentais, a legislação brasileira passou a prever a existência de inúmeros conselhos de políticas públicas (Conselhos de Saúde, CONCIDADE - Conselho da Cidade), alguns com abrangência nacional e outros cuja atuação é restrita a estados e municípios. Foi a partir da regulamentação e diretrizes constitucionais que
[...] começaram a ser estruturados espaços públicos institucionais, como os conselhos de políticas públicas e as conferências, mecanismos que concretizam os princípios constitucionais de democratização e de controle social. A política de saúde tinha uma experiência anterior de participação e que serviu de referência às demais (MORONI, 2009, p. 110).
Eis como podemos definir os conselhos de políticas públicas:
[...] como espaço fundamentalmente político, institucionalizado, funcionando de forma colegiada, autônomo, integrante do poder público, de caráter deliberativo, compostos por membros do governo e da sociedade civil, com as finalidades de elaboração, deliberação e controle da execução das políticas públicas (MORONI, 2009, p. 114).
De acordo com Eleonora Cunha (2004 e 2009) os conselhos de políticas públicas foram instituídos com base nos seguintes princípios: participação, representação, deliberação, publicidade e autonomia. A participação ampliou os canais de participação política da sociedade, com representação de diferentes segmentos da sociedade civil organizada, com poder de decisão e deliberação sobre as políticas públicas, cujos debates e as decisões devem se dar de forma transparente para a sociedade e com autonomia para criar as regras de seus funcionamentos.
E José Moroni (2009, p. 114 – adaptado) aponta as seguintes características dos Conselhos de Políticas Públicas:
- Órgão público estatal presente nas três esferas de governo e com participação popular por meio de representantes da sociedade civil eleitos por seus pares;
- Espaço público de relação e interlocução entre Estado e sociedade, criado por meio legal (portanto institucional) e com composição paritária entre governo e sociedade;
- Atribuições de deliberação de políticas públicas, deliberação orçamentária (aplicação de recursos) e de controle social (controle da sociedade sobre o Estado);
- Possibilidade de escolha através de eleição de seu presidente.
Através dos diferentes Conselhos é possível: fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, fiscalizar a prestação de serviços de uma determinada área (Educação, Saúde ou Desenvolvimento Urbano por exemplo), verificar se o governo está agindo de acordo com as necessidades da população, além de influenciar nas decisões, planejamento e execução das ações do governo.
Os Conselhos de Políticas Públicas possuem três vertentes:
- Conselhos Gestores de Programas Governamentais, como merenda ou alimentação escolar, ensino fundamental e crédito;
- Conselhos de Políticas Setoriais, por meio da elaboração, implantação e controle das políticas públicas, definidos por leis federais para concretizarem direitos de caráter universal, como Saúde, Educação e Cultura;
- Conselhos Temáticos, que visam acompanhar as ações governamentais junto a temas transversais que permeiam os direitos e comportamentos dos indivíduos e da sociedade, como Direitos Humanos, violência, discriminação contra a mulher, contra o negro, dentre outros.
Além disso, eis as funções desempenhadas pelos Conselhos (CGU, 2012, p. 21):
- Função Fiscalizadora: pressupõe o acompanhamento e o controle dos atos praticados pelos governantes (os Conselhos fiscalizam quando: discutem sobre a movimentação e a transferência, em si, dos recursos financeiros no âmbito de sua respectiva atuação, bem como a execução da política da instância correspondente, acompanhando e controlando os repasses Fundo a Fundo);
- Função Mobilizadora: refere-se ao estímulo à participação popular na gestão pública e às contribuições para a formulação e disseminação de estratégias de informação para a sociedade sobre as políticas públicas;
- Função Deliberativa: refere-se à prerrogativa dos conselhos de decidir sobre as estratégias utilizadas nas políticas públicas de sua competência (quando o Conselho realiza conferências para efetuar avaliações e formulações da política setorial, quando define e aprova propostas orçamentárias, diretrizes, transferências de recursos financeiros, ele está deliberando sobre um determinado assunto/política;
- Função Consultiva: relaciona-se à emissão de opiniões e sugestões sobre assuntos que lhes são correlatos (através de recomendações e moções, os conselhos exercem sua atribuição de caráter consultivo. Recomendações ou moções são manifestações de advertência ou o resultado de um assunto discutido em plenário que requer posicionamento do Conselho, mas que não é possível deliberar, pois ultrapassa o poder do Conselho).
Atualmente, a maior parte dos programas do governo federal prevê a participação dos cidadãos na execução e controle das políticas públicas por meio de conselhos. Além disso, a liberação de recursos a estados e municípios está vinculada à instituição de conselhos, que devem contar com condições necessárias para o seu funcionamento, a exemplo do Programa Nacional de Alimentação Escolar-PNAE, Programa Bolsa Família, Programa Saúde da Família-PSF, Fundo de Educação Básica – Fundeb, dentre outros. Eis alguns exemplos de conselhos que devem ser constituídos pelos municípios:
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Conselho Municipal de Saúde |
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O que faz |
Quem faz parte |
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Fonte: CGU (2012, p. 22)
O controle social na saúde
Abrange as práticas de fiscalização e de participação nos processos deliberativos relacionados à formulação de políticas de saúde e de gestão do SUS. Há mecanismos institucionalizados que garantem a participação e o controle social, como os Conselhos de Saúde e as Conferências de Saúde, com representatividade dos distintos atores sociais. As Conferências de Saúde, que ocorrem a cada quatro anos, devem avaliar o cumprimento das diretrizes contidas no respectivo Plano de Saúde e produzir diretrizes que orientem novas políticas e programas no seu âmbito de atuação. Conselhos e conferências são garantidos nas três esferas de gestão do SUS pela Lei n° 8.142, de 28 de dezembro de 1990. O SUS garante ao Ministério da Saúde (MS), aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios autonomia para administrar os recursos da Saúde. Para isso, é preciso que cada esfera de gestão tenha seu Conselho de Saúde funcionando de forma adequada. Ao MS e às Secretarias de Saúde cabe a implementação de mecanismos para a gestão e apoio ao fortalecimento do controle social no SUS, de mandatos entre membros dos conselhos e governantes, como forma de minimizar as possibilidades de rupturas bruscas nas políticas implementadas (SOUZA, 2012, p. 26).
As resoluções aprovadas nas conferências de políticas públicas se constituem como diretrizes para o estabelecimento de políticas públicas em suas respectivas áreas, seja no campo da saúde, educação, dentre outros, ou são tomadas como bases para a elaboração de diretrizes ou resoluções pelos conselhos e órgãos públicos afins.
Como metodologia de participação [as Conferências] são uma importante forma de acesso da população aos instrumentos democráticos de exercício do poder porque funcionam como suplemento aos procedimentos da democracia representativa que levam à ação efetiva na condução dos temas afetos à vida dos eleitores (LAMBERTUCCI, 2009, p. 78).
NOTA
ver mais em: Políticas Públicas de Saúde
As Conferências Nacionais de Saúde têm afirmado a necessidade de estimular o controle social na Saúde, como podemos perceber no caso da 12ª Conferência Nacional, quando esta afirma ser necessário:
Estimular e fortalecer a mobilização social e a participação cidadã nos diversos setores organizados da sociedade, com a aplicação dos meios legais disponíveis, visando efetivar e fortalecer o Controle Social na formulação, regulação e execução das políticas públicas, de acordo com as mudanças desejadas para a construção do SUS que queremos (BRASIL. MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2009, p. 16).
FORTALECER O CONTROLE SOCIAL NO SUS (SOUZA, 2012, p. 23)
O controle social na educação
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Conselho do Fundo da Educação Básica (Fundeb) |
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O que faz |
Quem faz parte |
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Fonte: CGU (2012, p. 23)
Controle Social do ponto de vista Jurídico
O direito ao exercício de poder por parte dos cidadãos, assegurado pela Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2015, Art. 1º, § 1º), permite ao cidadão junto aos Órgãos Públicos: peticionar junto aos Poderes Públicos para a defesa de seus direitos (BRASIL, 2015, Art. 5º - XXXIV), obter certidões em repartições públicas (BRASIL, 2015, Art. 5º - XXXV), fiscalizar as contas municipais (BRASIL, 2015, Art. 31º, § 3º), denunciar irregularidades ou ilegalidades (BRASIL, 2015, Art. 74º, § 2º), exercer o Controle Social através das políticas de saúde (BRASIL, 2015, Art. 198º - III), de assistência social (BRASIL, 2015, Art. 204º - II), e educação (BRASIL, 2015, Art. 206º - VI), cooperar por meio de associações no planejamento municipal (BRASIL, 2015, Art. 29º - XII), receber informações das autoridades (BRASIL, 2015, Art. 5º - XXXIII), promover ações judiciais e representações (BRASIL, 2015, Art. 5º - LXXIII).
A Lei Orgânica da Saúde nº 8142/90 já no seu Art. 1º promove a existência de um Conselho de Saúde a da Conferência de Saúde.
Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:
I - a Conferência de Saúde; e
II - o Conselho de Saúde.
§ 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde.
§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.
No Art. 1º, § 2º, § 4º e § 5º, é promovida a necessidade de participação popular com paridade em relação aos demais segmentos sociais (Art. 1º § 4º), seja para avaliar a situação da saúde e formular novas diretrizes (Art. 1º § 1º), seja para aprovar as normas que regem tais instâncias (Art. 1º § 5º) e também para controlar a execução da política de saúde no que tange os aspectos econômicos, financeiros e fiscalizatórios (Art. 1º § 2º).
Quanto à Lei Orgânica da Assistência Social nº 8742/93, de grande importância também para as organizações sociais, traz no seu bojo a participação popular na formulação das políticas e no controle das ações,
Art. 5º A organização da assistência social tem como base as seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
Legitima as instâncias deliberativas com composição paritária entre governo e sociedade civil por meio do Art. 6º:
Art. 6o A gestão das ações na área de assistência social fica organizada sob a forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema Único de Assistência Social (Suas), com os seguintes objetivos: (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)
I - consolidar a gestão compartilhada, o cofinanciamento e a cooperação técnica entre os entes federativos que, de modo articulado, operam a proteção social não contributiva; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011)
II - integrar a rede pública e privada de serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social, na forma do art. 6o-C; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011)
III - estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na organização, regulação, manutenção e expansão das ações de assistência social;
IV - definir os níveis de gestão, respeitadas as diversidades regionais e municipais; (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011)
Dessa forma verificamos o estímulo à criação de mecanismos de Controle Social, na forma de conselhos representativos, reconhecendo que os processos de descentralização devem ser acompanhados não somente da qualificação do gestor local, como também da participação da sociedade no planejamento, acompanhamento e verificação das ações. Para muitos cidadãos brasileiros a participação nesses conselhos propiciou a primeira oportunidade de experiência em gestão democrática e participativa.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira nº 9394/96 – enseja a participação do cidadão com a garantida da existência de um Conselho Nacional de Educação: “A União incumbir-se-á de [...] Na estrutura educacional, haverá um Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão e atividade permanente, criado por lei” (Art. 9º, § 1º). E defende uma gestão democrática com a participação dos profissionais da educação e da comunidade escolar nos conselhos escolares:
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;
II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
De maneira análoga, o Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei nº 8069/90, no Art. 88 – II, também visa promover a criação de Conselhos municipais, estaduais e nacionais dos direitos da criança e do adolescente, assegurando a participação paritária da comunidade utilizando-se de organizações representativas.
Art. 88. São diretrizes da política de atendimento:
I - municipalização do atendimento;
II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;
Referências Bibliográficas
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 48. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2015.
____. MINISTÉRIO DA SAÚDE. Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa. Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa no SUS - ParticipaSUS. 2. ed. Brasília – DF: Editora do Ministério da Saúde, 2009. (Série B. Textos Básicos de Saúde). Acessado em 01/08/2015.
CGU – Controladoria-Geral da União. Controle Social: orientações aos cidadãos para participação na gestão pública e exercício do controle social. Brasília, DF, 2012. (Coleção Olho Vivo no Dinheiro Público). Acessado em 01/08/2015.
CUNHA, Eleonora Schettini M. Aprofundando a democracia: o potencial dos Conselhos de Políticas e Orçamentos Participativos. Dissertação (Mestrado em Ciência Política). Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas. Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2004.
____. Efetividade deliberativa: estudo comparado de conselhos municipais de assistência social (1997/2006). Tese (Doutorado em Ciência Política). Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas. Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2009.LAMBERTUCCI, Antonio Roberto. A participação social no governo Lula. In: AVRITZER, Leonardo (org.). Experiências nacionais de participação social. São Paulo: Cortez, 2009. (Coleção Democracia Participativa)
MORONI, José Antônio. O direito à participação no governo Lula. In: AVRITZER, Leonardo [org.]. Experiências nacionais de participação social. São Paulo: Cortez, 2009. (Coleção Democracia Participativa).
RAICHELIS, Raquel. Articulação entre os conselhos de políticas públicas: uma pauta a ser enfrentada pela sociedade civil. Serviço Social e Sociedade. São Paulo: ano XXVII, n. 85, p. 109-116, 2006.
SILVA, Francisco Carlos da Cruz. Controle social: reformando a administração para a sociedade. Brasília, 2001.
SOUZA, Jomilton Costa. Avaliação da implementação da política ParticipaSUS com foco na estruturação dos Conselhos Estaduais de Saúde. Dissertação (Mestrado em Ciências da Saúde). Programa de Pós-Graduação em Ciências da Saúde da Universidade de Brasília. Brasília-DF, 2012.
[1] Os Tribunais de Contas não fazem parte do poder judiciário, como o nome poderia erroneamente sugerir, mas são considerados antes, como “tribunais administrativos” que julgam as contas de administradores, bens e valores públicos. A Constituição Federal de 1988 deu ao TCU (Tribunal de Contas da União) o papel de ajudar o Congresso Nacional no exercício do controle externo.
[2] O controle social é um dos fundamentos da Constituição de 1988 e é uma forma de aumentar a participação popular na gestão da coisa pública. A Carta Magna prevê a participação popular direta ou por meio de organizações representativas na formulação das políticas públicas e no controle das ações em todos os níveis. Foram incluídas, no texto constitucional, diversas formas participativas de gestão e controle em áreas como saúde, educação, assistência social, políticas urbanas, meio ambiente, entre outras.
(Ciber)democracia → Democracia Participativa → Participativa Controle Social
