por Alexsandro M. Medeiros
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postado em fev. 2021
O Estado é, sem dúvida, o principal (embora não seja o único) agente produtor de políticas públicas. Por isso, o estudo de políticas públicas não pode deixar de levar em consideração as várias ações dos governos relacionados com a teoria do Estado e, de certo modo, podemos até dizer que uma parte da literatura sobre Políticas Públicas dedica-se a realizar análise da política pública exclusivamente pelas ações do Estado.
A visão que se tem do papel do Estado e de sua influência no modo de organização social e econômico é determinante para a forma como se pensa as Políticas Públicas. Essa escolha não é apenas metodológica e supõe uma postura ideológica. Dentre as diferentes visões que podem determinar o modo de ação do Estado na implementação de Políticas Públicas, Cavalcanti (2007, p. 36-41) destaca: o modelo pluralista, o modelo marxista, o modelo elitista e o modelo corporativista.
O modelo elitista, como o próprio nome sugere, baseia-se na ideia de que existe uma elite e que, por isso, o poder não pode ser distribuído de forma simétrica, contrapondo-se, portanto, ao modelo pluralista. “O poder político no modelo elitista está concentrado nas mãos de uma elite dominante (minoria) e controladora das maiorias [...] os resultados da tomada de decisão são definidos pelos interesses das elites que controlam os recursos organizacionais da sociedade” (CAVALCANTI, 2007, p. 39). Hollanda (2011, p. 15 apud WÖHLKE, 2016, p. 40) fala de três critérios distintivos para diferenciar as minorias privilegiadas: a riqueza, a origem familiar (considerando que seu nascimento define padrões de vida) e o mérito. Entre os três, se sobressaem os dois primeiros.
Já o modelo pluralista tem Robert Dahl como um dos seus principais expoentes que pensa a relação Estado e sociedade numa perspectiva pluralista radical (também conhecida como poliarquia), reafirmando a democracia como um valor fundamental e “entendida como se existissem atores de um mesmo nível, com acesso livre e competitivo a recursos de poder, entre os quais se estabelecem acordos com vistas a, mediante pressões, influenciar com a mesma chance de êxito a tomada de decisão” (CAVALCANTI, 2007, p. 36). Esta visão procura, portanto, atribuir o mesmo peso a todos os grupos (como sindicatos, associações da sociedade civil, grupos comunitários, ONGs, partidos políticos) que compõem a sociedade, que se organizam de forma não hierárquica e que possam ter o mesmo nível de poder e graus de influência sobre as decisões.
A partir desta perspectiva: “nenhum grupo encontra-se destituído de poder para influenciar o processo de tomada de decisões e igualmente nenhum é dominante” (WÖHLKE, 2016, p. 42). A igualdade de condições entre grupos e pessoas deve prevalecer acima de qualquer outra. Romano (2007, p. 33 apud WÖHLKE, 2016, p. 45) destaca ainda, como características da abordagem pluralista:
(a) a ênfase na diversidade e na diferença. (b) a complexidade das sociedades modernas capitalistas, que supõe que nenhum grupo, classe ou organização possa ter o domínio das fontes de poder. (c) enfatiza a separação entre sociedade civil, Estado e Mercado, apresentando as fontes de poder nas demandas sociais, no poder político, no poder econômico e nos mais diversos interesses sociais. (d) o poder está disperso e não é acumulável, consequentemente o papel do Estado é mais de regulamentador dos conflitos que o de hegemônico das fontes do mercado ou da sociedade civil.
No modelo marxista temos a ênfase na questão do poder econômico como algo determinante para a dinâmica das relações entre o Estado e a sociedade com a consequente crítica do modelo capitalista. Neste sentido o Estado é visto “como um importante meio para a manutenção do predomínio de uma classe social – a detentora dos meios de produção – em relação à outra – a classe assalariada, vendedora de sua força de trabalho” (CAVALCANTI, 2007, p. 38). Desta forma tem-se a dominação da classe trabalhadora pela burguesia e o Estado é um instrumento para a manutenção das relações sociais de produção capitalista burguesa. O Estado na sociedade capitalista é completamente dependente de interesses econômicos.
Na sociedade capitalista, as decisões do Estado giram em torno dos interesses da classe dominantes, da burguesia, onde a classe economicamente dominante exerce predominantemente o poder político.
Finalmente o modelo corporativista se organiza em torno de um número limitado de categorias, reconhecidas pelo Estado, em torno das quais os indivíduos possam ser representados, como por exemplo: “Trabalhadores, através de sindicatos; empregadores, através de federações: fazendeiros, através de câmaras de agricultura” (CAVALCANTI, 2007, p. 41). Nos processos de tomada de decisões participam as organizações que representam os interesses de suas categorias, ou seja, de seus associados.
Analisando os quatro modelos apresentados, Cavalcanti (2007, p. 41) ressalta que: “As visões Pluralista, Elitista e Corporativista são ao mesmo tempo visões/interpretações e propostas normativas de organização da sociedade e da economia no capitalismo. A Marxista, pelo contrário, constitui-se numa crítica à formação social capitalista”.
Uma outra forma de pensar as políticas públicas a partir da perspectiva da relação entre o Estado e a sociedade é aquela que compreende o modelo de gestão pública a partir de uma macro-orientação que moldam tanto os projetos políticos quanto o próprio Estado e nesta perspectiva temos os modelos: patrimonial, burocrático, gerencial e societal. Em relação a estes quatro modelos Ferreira (2011, p. 67) ressalta que os dois primeiros modelos têm uma orientação “estadocêntrica”, ou seja, atribui ao Estado uma função central excluindo a sociedade civil do processo; o terceiro modelo é “mercadocêntrico”, centrado em um modelo de gestão empresarial; o quarto modelo é “sociocêntrico”, onde o papel do Estado é reconfigurado com a inclusão dos atores da sociedade civil no processo.
O patrimonialismo representa o modelo tradicional, onde as decisões são tomadas exclusivamente pelo poder pessoal e se reflete no modo de gestão das políticas públicas tendo como marcas o clientelismo, o personalismo e o assistencialismo. O modelo burocrático surgiu como uma alternativa de romper com o patrimonialismo, delimitando regras para a administração do setor público e suas principais características foram: a impessoalidade, a hierarquia, elaboração de regras e legislação para a ação administrativa, especialização e qualificação. O modelo gerencial pauta-se pelo modelo do setor privado e visa a adoção na gestão pública de fatores que levem a eficiência, eficácia, racionalidade e produtividade. Por fim, o modelo societal, como o próprio nome sugere, tem como foco para a gestão a dimensão social, enfatizando a perspectiva dos direitos de cidadania e participação. O modelo societal “agrega valores democráticos à gestão pública, visto que o processo decisório considera a soberania popular e é voltada ao interesse público [...] incorpora a participação da sociedade por meio de um processo deliberativo, dialógico e cogestionário” (FERREIRA, 2011, p. 67).
Referências Bibliográficas
CAVALCANTI, Paula Arcoverde. Sistematizando e comparando os enfoques de avaliação e de análise de políticas públicas: uma contribuição para a área educacional. Tese (Doutorado em Educação), Faculdade de Educação, Universidade Estadual de Campinas, Campinas-SP, 2007.
FERREIRA, Patrícia Aparecida. Gestão de Políticas Públicas: uma proposta de modelo processual de análise. Tese (Doutorado em Administração), Programa de Pós-Graduação em Administração, Universidade Federal de Lavras, Lavras-MG, 2011.
WÖHLKE, Roberto. Análise de políticas públicas: o papel das instituições participativas na efetividade da Política Municipal de Assistência Social de Florianópolis no período de 2011 a 2015. Dissertação (Mestrado em Sociologia Política), Programa de Pós-graduação em Sociologia Política, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis-SC, 2016.
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