Políticas Públicas

por Alexsandro M. Medeiros

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publicado en out. 2021

En la última mitad del siglo XX, el área de las políticas públicas consolidó su propio cuerpo teórico e instrumentos analíticos orientados a la comprensión de los fenómenos político-administrativos, tal como lo hace la medicina con los problemas del organismo, la física con las leyes del movimiento, etc.

Al tratarse de un campo de estudios reciente, existe una variedad de conocimientos y conceptos de las Políticas Públicas. La amplia gama de conocimientos para llegar a una definición precisa de las políticas públicas se debe, en parte, a la intrincada relación que existe entre los conceptos: polity, politics y policy. Sin embargo, no es nuestro objetivo aquí entrar en esta discusión. Un análisis detallado de este tema se puede encontrar en (CAVALCANTI, 2007, p. 13-19 – traducción nuestra). Y como ella reflexiona (FERREIRA, 2011, p. 42 – traducción nuestra): “no existe una definición única o mejor de lo que es política pública”, aunque, como señala la misma investigadora, hay algunos elementos que deberían formar parte de su definición.

Aquí consideraremos la idea de Políticas Públicas como un instrumento o conjunto de acción de Gobierno (SOUZA, 2006), una acción diseñada para enfrentar un problema público (SECCHI, 2012) o un “[...] conjunto de decisiones y acciones orientadas a la solución de problemas políticos” (RUA, 1998, p. 731 – traducción nuestra). Para Rodrigues (2011, p. 14 – traducción nuestra): “las políticas públicas son el resultado de la actividad política, requieren de varias acciones estratégicas encaminadas a implementar los objetivos deseados [...] consisten en decisiones y acciones que son amparadas por la autoridad soberana del poder público”.

Cavalcanti (2007, p. 27) a partir de un análisis extenso del estudio del concepto de políticas públicas presenta la siguiente tabla con muchas otras definiciones al respecto:

Si bien el Estado es el principal responsable de implementar Políticas Públicas que garanticen la efectividad de los derechos de la sociedad, es necesario considerar que una política pública también puede ser elaborada por instituciones privadas, siempre que se refieran a lo "público", por lo tanto, las políticas públicas van más allá de las políticas gubernamentales, si consideramos que el gobierno no es la única institución que impulsa las políticas públicas y, en este caso, lo que define una política pública es el “problema público”.

Entonces podemos pensar en políticas públicas de gobierno, aquí entendido como el “Estado en acción” (el Estado implementando un proyecto de gobierno, a través de programas, acciones dirigidas a sectores específicos de la sociedad) y políticas públicas que van más allá de las acciones de gobierno.

Pero este tema no es consensual porque, como señala Souza (2013), las políticas públicas no deben confundirse con las políticas gubernamentales, considerando que estas son elaboradas por instituciones gubernamentales y no necesariamente "surgen de las demandas y presiones de la sociedad, y casi siempre está asociado a intereses económicos” (SOUZA, 2013, p. 49 – traducción nuestra).

Partiendo de la idea de que las políticas públicas van más allá de las acciones gubernamentales, Schneider (2005), Kenis y Schneider (1991) utilizan la expresión “redes de políticas públicas” para sugerir la idea de que la política de problematización, deliberación, implementación y procesamiento de un problema público “no es únicamente un asunto exclusivo de una jerarquía gubernamental y administrativa integrada, sino que se encuentra en redes, en las que participan tanto organizaciones públicas como privadas” (SCHNEIDER, 2005, p. 37 – traducción nuestra). Es necesario pensar en políticas públicas basadas en alianzas público-privadas e incluso con redes de organismos internacionales y transnacionales que puedan cooperar con gobiernos y organizaciones no gubernamentales para tratar de resolver problemas globales. En el artículo de Schneider (2005), también es posible encontrar un análisis cuantitativo de las redes de políticas públicas, tomando como ejemplo la red del sector energético estadounidense, la red alemana de políticas de control de productos químicos y la red de políticas públicas para la reforma de las telecomunicaciones alemanas, para lo cual remitimos al lector si quiere profundizar en el tema.

Y aunque no cabe duda de que el aparato del Estado se destaca en relación con otros actores en el establecimiento de políticas públicas,

El denominador más común de todos los análisis de redes de políticas públicas es que la formulación de políticas públicas ya no se atribuye solo a la acción del Estado como actor singular y monolítico, sino que resulta de la interacción de muchos actores diferentes. La propia esfera estatal se entiende como un sistema de múltiples actores (SCHNEIDER, 2005, p. 38 – traducción nuestra).

Schneider defiende este modelo de redes de políticas públicas basado en el principio de que los recursos estatales son cada vez más incapaces de garantizar por sí mismos los elementos necesarios para la producción de políticas (formulación e implementación), lo que presupone un proceso de cooperación con actores no estatales y privados. Para cumplir con sus responsabilidades cada vez más amplias y complejas, el Estado se ve obligado a buscar recursos a través de un proceso de cooperación con otros actores sociales, incluido el sector privado.

Además, Kenis y Schneider (1991) analizan cómo se desarrolló el concepto de “redes de políticas públicas” en asociación con el surgimiento de las “nuevas tecnologías del conocimiento”. Con la era digital existe un gran potencial para ampliar la comunicación entre diferentes actores, un cruce de fronteras transnacional y la expansión de actores corporativos.

El pensamiento en red supera al pensamiento convencional en al menos dos dimensiones. Un teórico de redes piensa en la sociedad como una imagen compleja, en la que, a diferencia del individualismo, la sociedad aparece no solo como una agregación de individuos independientes, sino como un contexto sistémico integrado, que consta de muchos elementos (nodos) y relaciones entre estos nodos. El teórico de la red no capitula ante la realidad compleja, a la que se refiere en última instancia como un todo que no se puede analizar, en el que todo está conectado con todo. Rompe y disecciona la maraña social y política, en la que destaca, por ejemplo, posiciones relacionales y zonas de concentración en la red (SCHNEIDER, 2005, p. 52 – traducción nuestra).

Otro punto importante relacionado con el estudio de las políticas públicas y que destaca Thomas Dye se refiere a la posibilidad de analizar una política pública

[...] tanto desde la perspectiva de la acción del gobierno (lo que hace el gobierno) como de la inacción (lo que el gobierno no hace) frente a un problema [...] si el gobierno elige hacer algo frente a un problema [...] de política pública adquiere una característica positiva. De lo contrario, si el gobierno decide no actuar ante un problema público, la política adquiere una característica negativa (apud RODRIGUES, 2011, p. 43 – traducción nuestra).

Como campo del conocimiento científico, podemos entender la Política Pública como el análisis de estas acciones gubernamentales (y no gubernamentales) y, cuando sea necesario, proponer cambios en el rumbo de estas acciones. La formulación de políticas públicas constituye programas y acciones (qué hacer), metas y objetivos (hacia dónde ir) y estrategias de acción (cómo hacerlo) que deben producir resultados o cambios en el mundo real. La planificación de programas, acciones, metas y objetivos son también objeto de estudio por parte de la propia Administração Pública, entendida como una actividad del Estado que debe organizar el funcionamiento de los servicios públicos prestados a la sociedad.

Según Lowi (apud RODRIGUES, 2011, p. 46 – traducción nuestra) “las políticas públicas determinan la política. Estructuran el sistema político, definen espacios y actores, y delimitan los desafíos que enfrentan los gobiernos y las sociedades”.

Se considera que el área de políticas públicas tuvo cuatro grandes fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom y D. Easton. Fue Laswell (apud SOUZA, 2006, p. 23 – traducción nuestra) quien introdujo

la expresión análisis de políticas (análisis de políticas públicas), incluso en la década de 1930, como una forma de conciliar el conocimiento científico/académico con la producción empírica de los gobiernos y también como una forma de establecer el diálogo entre los científicos sociales, los grupos de interés y el gobierno.

Algunas instituciones de la esfera pública son fundamentales para el debate, la negociación y el proceso de formulación de una política, entre las que podemos mencionar el Poder Executivo, el Poder Legislativo, los Consejos de Gestión de Políticas Públicas, entre otros (aquí consideraremos principalmente las instituciones del Estado brasileño, por lo tanto, cuando hablamos de poder ejecutivo, congreso nacional, constitución federal y otras instituciones, son las del Estado brasileño).

Dentro del ámbito del Poder Legislativo, contamos con el Congreso Nacional, las Asambleas Legislativas y los ayuntamientos. Cada vez que una política pública necesite un sustrato legal antes de su ejecución, necesariamente tendrá que pasar por el Poder Legislativo.

El Congreso Nacional es hoy un ejemplo de cómo se debaten y discuten algunas demandas en alianza con la sociedad, a través de los portales de cámara y senado, como la e-democracia (de la Cámara de Diputados) y la e-cidadania (del Senado Federal). El Marco Civil da Internet es un buen ejemplo en este sentido. Ante un problema público (la falta de leyes para sancionar a las personas que usan internet para robar datos, por ejemplo), se crea una agenda de discusión política para elaborar alternativas y enfrentar los problemas que el mundo digital ha traído a la sociedad en el siglo XX y XXI, y se formulan políticas legales que se incorporan al ordenamiento jurídico brasileño - el Marco Civil da Internet - que, por lo tanto, prevé sanciones para quienes transgredan dichas normas.

La demanda tenía como objetivo una propuesta de ley (que incluso puede ser una reforma constitucional) y se constituyó como una pieza de política pública, una vez aprobada.

Otro lugar importante de negociación es el propio Poder Executivo, donde actúan diferentes actores involucrados con una determinada política pública: ministerios, secretarías, profesionales de un área en particular. Un ejemplo de cómo el Poder Ejecutivo presentó una demanda puntual (que debía ser aprobada por el Poder Legislativo) fue la creación en 1996 del impuesto CPMF, con base en la problemática / necesidad de asegurar mayor financiamiento para la salud. Esta ley fue objeto de un intenso debate y discusión, como cualquier ley que prevea el aumento o creación de nuevos impuestos.

Otros espacios que pueden tener un aporte importante en el debate y elaboración de políticas públicas son los consejos de gestión de políticas públicas, que son hoy en día importantes canales de diálogo entre el gobierno y la sociedad civil en la elaboración de políticas públicas.

Varios académicos e investigadores en el área de políticas públicas llaman la atención sobre el hecho de que tales políticas deben construirse hoy con participación social, lo que podemos llamar Processos de Gestão Democrática. Como reflexiona Rodrigues (2011, p. 41 – traducción nuestra): “en un entorno democrático propicio a la participación, los grupos organizados ayudan a formular acciones de gobierno”. Lambertucci (2009, p. 74 – traducción nuestra) refuerza este tema:

La participación social se considera un elemento de gestión importante y un componente fundamental para la elaboración de políticas públicas. Las propuestas de programas de gobierno están [o deberían] construirse a partir de las demandas y necesidades de la sociedad. Estos, en la medida de lo posible, se incorporan a las políticas públicas.

Y fue la propia Constituição Federal de 1988 la que abrió espacio, "[...] mediante legislación específica, para prácticas participativas en las áreas de políticas públicas, en particular en saúde, asistencia social, políticas urbanas y meio ambiente" (AVRITZER, 2009, p. 29-30 – traducción nuestra), ya sea mediante plebiscitos, referendos y proyectos de ley de iniciativa popular (BRASIL, 2015, art. 14, incisos I, II y III; art. 27, párrafo 4; art. 29. Puntos XII y XIII), ya sea a través de la participación en la gestión de las políticas de seguridad social (art. 194), asistencia social (art. 204) o programas de atención de salud infantil y adolescente (art. 227).

Actores de políticas públicas

Para que las políticas públicas transformen una sociedad, se necesita un grupo de actores - políticos, sociales, gubernamentales, no gubernamentales - con capacidad para diagnosticar y analizar la realidad social y proponer cambios. “Todo esto implica habilidades para manejar complejidades (en escenarios de incertidumbre y confusión, por ejemplo) y conseguir la colaboración de todos los involucrados en la implementación de determinadas acciones gubernamentales” (RODRIGUES, 2011, p. 25 – traducción nuestra). Entre los actores de las políticas públicas podemos mencionar al propio gobierno, la sociedad y lo que podríamos llamar un analista de políticas públicas.

En el ámbito de la práctica profesional, existe una creciente demanda de profesionales técnicos en el área de políticas públicas para trabajar en organismos públicos, organismos del tercer sector, organismos internacionales, que presenten (SECCHI, 2012):

Capacidad analítica refinada para comprender los fenómenos político-administrativos;
Creatividad para encontrar soluciones a problemas públicos que sean técnicamente eficientes y políticamente viables;
Conocimientos jurídico-institucionales;
Habilidades de predicción y anticipación, para visualizar los posibles efectos de las políticas públicas sobre el comportamiento individual y colectivo.

Además de este perfil, un analista de políticas públicas debe:

Entender lo que originó un problema público;
Buscar soluciones y alternativas para el problema;
Entender porque tales soluciones aun no fueron implementadas;
Analizar cuales obstáculos existen para la ejecución de ciertas medidas;
Analizar los posibles resultados;
Evaluar los impactos de una política pública;
Vislumbrar nuevas posibilidades que guíen la acción político-administrativa.

Además del analista de políticas públicas, la efectividad con la que se debe implementar una política pública depende también de la acción del gobierno o, en otras palabras, de la eficiencia de la gestión "que, a su vez, implica no solo la calidad de los gerentes para ejercer su función pública” sino también un entorno operativo que favorezca la gobernabilidad democrática y la rendición de cuentas política” (RODRIGUES, 2011, p. 24 – traducción nuestra).

Jugar el juego de la política democrática, la ética y la justicia social es el desafío que deben afrontar los gestores de políticas públicas para planificar, gestionar y extraer recursos y darle forma a políticas redistributivas que busquen promover sociedades más iguales y libres, en un contexto global de profunda crisis económica, cambios demográficos e ideológicos (RODRIGUES, 2011, p. 78 – traducción nuestra).

Sobre el gerente de políticas públicas, Rodrigues (2011, p. 22-23 – traducción nuestra) cuestiona cuál debe ser su perfil y considera que un buen gerente debe tener las siguientes características para una mayor eficiencia en las políticas públicas:

competencias multidisciplinarias, que le permitan reflexionar sobre el papel del Estado, las complejas relaciones entre lo público y lo privado y las exigencias del desarrollo comprometido con el bienestar de la sociedad, y conocimientos específicos en áreas prioritarias de interés colectivo inmediato (tales como como salud, educación, bienestar, transporte, seguridad).

Este gerente también debe saber "diagnosticar las demandas y necesidades sociales, planificar los medios, instrumentos y recursos adecuados, a fin de alcanzar los fines deseados" (RODRIGUES, 2011, p. 23 – traducción nuestra), saber analizar el contexto social, político y económico en el que deben actuar las organizaciones públicas, definir estrategias adecuadas de actuación en este contexto, capacidad de negociación dentro de la burocracia gubernamental y con la comunidad, articulando apoyos.

Interdisciplinariedad y políticas públicas

El conocimiento producido en el área de políticas públicas ha sido ampliamente utilizado por investigadores, políticos y administradores que se ocupan de problemas públicos en los diferentes sectores de intervención y en las más diversas áreas: ciência política, sociología, economia, administração pública, derecho, etc. “La integración de estas ciencias resulta en un esfuerzo realizado en el ámbito público gubernamental y social, buscando explicar las interrelaciones que se establecen entre Estado, política, economía y sociedad” (SOUZA, 2015, p. 20 – traducción nuestra). El área de las políticas públicas es un territorio de diversas disciplinas y teorías, por lo que se puede decir que una teoría general de las políticas públicas implica una perspectiva analítica que debe considerar las diversas ciencias humanas y sociales. Los problemas y posibilidades teóricas y empíricas de la investigación de políticas públicas en Brasil han sido estudiados por varios autores, como Faria (2003), Figueiredo y Figueiredo (1986), Melo (1999), Reis (2003) y Souza, 2003 (pero podríamos citar mucho más).

Se han utilizado conocimientos de diferentes áreas de las ciencias humanas y sociales tanto en la implementación y evaluación de políticas públicas, como en enfoques que resaltan el rol de las ideas y el conocimiento en este proceso (para enfoques que resaltan el rol de las ideas y conocimiento en este proceso, tenemos el ejemplo de investigadores como: Dunn, 1994; Faria, 2003; Melo y Costa, 1995; y Pio, 2001). Y esto se debe a que, según Faria (2003), las ideas y el conocimiento son cruciales para la comprensión y formación de una agenda de implementación de políticas públicas - sobre esta “agenda” vea el texto: Políticas Públicas e Processos de Gestão.

En la construcción de una política pública no se deben tener en cuenta únicamente los preceptos administrativos, como reflexiona Ferreira (2011, p. 90), sino que es necesario recurrir a diversos campos del conocimiento, como el “campo ampliado de la Sociología que, con sus conceptos y análisis, complementan los conocimientos de la administración”. En esta construcción se pueden tener en cuenta teorías que van desde la Teoría de la Acción Social (Max Weber) o la Teoría de la Estructura Social (Talcott Parsons) y la Teoría de la Estructuración (Anthony Giggens) hasta la Teoría de la Acción Comunicativa (Jürgen Habermas) o la Teoría de la práctica social (Pierre Bordieu). A continuación tenemos una síntesis, elaborada por Ferreira (2011, p. 120), de algunas de estas teorías:

Autor

Abordaje

Concepción de acción social

Weber

Interpretativa Hermenéutica Fenomenología

Está asociada a la noción de una sociología comprensiva que propicia elementos para aprehender el sentido de la acción social, que debe estar orientada siempre por las acciones de los otros.

Utilización de los tipos ideales como instrumento metodológico que permite la construcción de categorías heurísticas sobe la acción socia

Parsons

Estructural-Funcionalismo

Esquema conceptual general de la acción, la cual debe ser teóricamente estructurada y explicada por el funcionamiento de un sistema social.

Giddens

Síntesis de algunas premisas del Funcionalismo, Estructuralismo y Hermenéutica

Teoría de la Estructuración

La dualidad de la estructura aparece como unidad distintiva, articulando estructura y acción.

Bourdieu

Síntesis de algunas premisas del abordaje del conflicto y de la filosofía de las formas simbólicas

Relación dialéctica entre habitus y campo que articulan las dimensiones de la acción y de la estructura.

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