Políticas Públicas
por Alexsandro M. Medeiros
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postado em 2013
atualizado em jan. 2018
A área de políticas públicas consolidou na última metade do século XX um corpo teórico próprio e um instrumental analítico voltado para a compreensão de fenômenos de natureza político-administrativa, assim como a medicina o faz com os problemas do organismo, a física com as leis do movimento etc.
Por ser um campo recente de estudos há uma variedade de entendimento e conceitos de Políticas Públicas. A grande variedade de entendimento para se chegar a uma definição precisa de políticas públicas se deve, em parte, a intricada relação que existe entre os conceitos: polity, politics e policy. Não é, no entanto, nosso objetivo aqui adentrar nesta discussão. Uma análise detalhada desta questão pode ser encontrada em (CAVALCANTI, 2007, p. 13-19). E como pondera (FERREIRA, 2011, p. 42): “não existe uma única nem melhor definição sobre o que seja política pública”, embora, como ressalta a mesma pesquisadora, existem alguns elementos que devem fazer parte de sua definição.
Aqui iremos considerar a ideia de Políticas Públicas como instrumento ou conjunto de ação dos Governos (SOUZA, 2006), uma ação elaborada no sentido de enfrentar um problema público (SECCHI, 2012) ou um “[...] conjunto de decisões e ações destinadas à resolução de problemas políticos” (RUA, 1998, p. 731). Para Rodrigues (2011, p. 14): “políticas públicas são resultantes da atividade política, requerem várias ações estratégicas destinadas a implementar os objetivos desejados [...] constituem-se de decisões e ações que estão revestidas da autoridade soberana do poder público”.
Cavalcanti (2007, p. 27) a partir de uma extensa análise do estudo do conceito de políticas públicas apresenta o quadro abaixo com outras tantas definições a respeito:
Embora o Estado seja o principal responsável por implementar Políticas Públicas que possa garantir a efetividade dos direitos da sociedade, é preciso considerar que uma política pública pode ser elaborada também por instituições privadas, desde que se refiram a “coisa pública”, por isso, as políticas públicas vão além das políticas governamentais, se considerarmos que o governo não é a única instituição a promover políticas públicas e, nesse caso, o que define uma política pública é o “problema público”.
Podemos pensar então em políticas públicas governamentais, aqui entendidas como o “Estado em ação” (o Estado implantando um projeto de governo, através de programas, de ações voltadas para setores específicos da sociedade) e políticas públicas que vão além das ações governamentais.
Mas esta questão não é consensual pois, como aponta Souza (2013), as políticas públicas não devem ser confundidas com as políticas governamentais, considerando que estas são elaboradas por instituições governamentais e não necessariamente “surge das demandas e pressões exercidas pela sociedade, e quase sempre está associada aos interesses de ordem econômica” (SOUZA, 2013, p. 49).
A partir da ideia de que as políticas públicas vão além das ações governamentais, Schneider (2005), Kenis e Schneider (1991) utilizam a expressão “redes de políticas públicas”, para sugerir a ideia de que a problematização, deliberação, implementação e processamento político de um problema público “não é mais um assunto exclusivo de uma hierarquia governamental e administrativa integrada, senão que se encontra em redes, nas quais estão envolvidas organizações tanto públicas quanto privadas” (SCHNEIDER, 2005, p. 37). É preciso pensar as políticas públicas a partir de parcerias público-privadas e até mesmo com redes de organizações internacionais e transnacionais, que possam cooperar com governos e organizações não governamentais para tentar resolver problemas globais. No artigo de Schneider (2005) é possível encontrar ainda uma análise quantitativa de redes de políticas públicas tomando como exemplo a rede norte-americana do setor de energia, a rede alemã de políticas de controle químico e a rede de políticas públicas da reforma das telecomunicações alemãs, para o qual remetemos o leitor caso queira aprofundar a temática.
E embora não haja dúvidas de que o aparelho Estatal se destaca em relação a outros atores no estabelecimento de políticas públicas,
O denominador mais comum de todas as análises de redes de políticas públicas é que a formulação de políticas públicas não é mais atribuída somente à ação do Estado enquanto ator singular e monolítico, mas resulta da interação de muitos atores distintos. A própria esfera estatal é entendida como um sistema de múltiplos atores (SCHNEIDER, 2005, p. 38).
Schneider defende esse modelo de redes de políticas públicas partindo do princípio de que os recursos estatais são cada vez mais incapazes de garantir sozinhos os recursos necessários para a produção de políticas (formulação e implementação), o que pressupõe um processo de cooperação com atores não estatais e privados. Para dar conta de suas responsabilidades cada vez mais amplas e complexas, o Estado se vê obrigado a buscar recursos por meio de um processo de cooperação com outros atores sociais, incluindo aí a iniciativa privada.
Além disso, Kenis e Schneider (1991) fazem uma análise de como a concepção de “redes de políticas públicas” se desenvolveu associada ao surgimento de “novas tecnologias do conhecimento”. Com a Era Digital há um forte potencial de alargamento da comunicação entre os diferentes atores, uma transposição de fronteiras transnacionais e expansão de atores corporativos.
Quem pensa em rede supera o pensamento convencional pelo menos em duas dimensões. Um teórico da rede pensa a sociedade enquanto uma imagem complexa, na qual – diferentemente do individualismo – a sociedade não aparece apenas como um agregado de indivíduos independentes, mas como um contexto integrado, sistêmico, que se constitui de muitos elementos (nós) e relações entre esses nós. O teórico da rede não capitula diante da realidade complexa, a qual ele se refere ao fim e ao cabo a um todo que não é passível de análise, em que tudo está conectado com tudo. Ele decompõe e disseca o emaranhado social e político, no qual ele destaca, por exemplo, posições relacionais e zonas de concentração na rede (SCHNEIDER, 2005, p. 52).
Um outro ponto importante relacionado ao estudo das políticas públicas e que é ressaltado por Thomas Dye se refere a possibilidade de análise de uma política pública
[...] tanto da perspectiva da ação do governo (o que o governo faz) quanto da inação (o que o governo não faz) diante de algum problema [...] caso o governo escolha fazer algo perante algum problema [...] a política pública adquire característica positiva. Do contrário, se o governo decide não agir diante de algum problema público, a política adquire característica negativa (apud RODRIGUES, 2011, p. 43 – grifos da autora).
Como um campo de conhecimento científico, podemos entender a Política Pública como a análise dessas ações governamentais (e não governamentais) e, quando necessário, propor mudanças no curso dessas ações. A formulação de políticas públicas constitui programas e ações (o que fazer), metas e objetivos (aonde chegar) e estratégias de ação (como fazer) que devem produzir resultados ou mudanças no mundo real. O planejamento de programas, ações, metas e objetivos constituem também objeto de estudo da própria Administração Pública, entendida como atividade do Estado que deve organizar o funcionamento dos serviços públicos prestados à sociedade.
De acordo com Lowi (apud RODRIGUES, 2011, p. 46 – grifo da autora) “as políticas públicas determinam a política. Elas estruturam o sistema político, definem espaços e atores, e delimitam os desafios que os governos e as sociedades enfrentam”.
Considera-se que a área de políticas públicas contou com quatro grandes fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Foi Laswell (apud SOUZA, 2006, p. 23) quem introduziu
a expressão policy analysis (análise de política pública), ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento científico/acadêmico com a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo.
Alguns locais no âmbito da esfera pública são fundamentais para o debate, negociação e o processo de formulação de uma política, dentre os quais podemos citar o Poder Executivo, o Poder Legislativo, Conselhos Gestores de Políticas Públicas, entre outros.
No âmbito do Poder Legislativo temos o Congresso Nacional, as Assembleias Legislativas e Câmara de Vereadores. Toda vez que uma política pública necessita de um substrato legal antes de sua execução ela terá que, necessariamente, passar pelo Poder Legislativo.
O Congresso Nacional é hoje um exemplo de como algumas demandas são debatidas e discutidas em parceria com a sociedade, através dos portais da câmara e do senado, como os portais e-democracia (da Câmara dos Deputados) e e-cidadania (do Senado Federal). O Marco Civil da Internet é um bom exemplo a este respeito. Diante de um problema público (a falta de leis para punir pessoas que usam a internet para roubar dados, por exemplo), cria-se uma agenda de discussão política para elaborar alternativas e enfrentar os problemas que o mundo digital trouxe para a sociedade no século XX e XXI, e se formulam políticas legais que passam a incorporar o ordenamento jurídico brasileiro – o Marco Civil da Internet – que passa, portanto, a prevê penalidades para quem transgredir tais normas.
A demanda teve como finalidade uma proposta de lei (que pode inclusive ser uma emenda constitucional) e se constituiu como uma peça de política pública, uma vez aprovada.
Outro local de negociação importante é o próprio Poder Executivo. Onde atuam diferentes atores envolvidos com uma específica política pública: Ministérios, Secretarias, Profissionais de uma determinada área. Um exemplo de como o Poder Executivo apresentou uma demanda específica (e que teve que ser aprovada pelo Poder Legislativo) foi a criação em 1996 do imposto CPMF, a partir do problema/necessidade de garantir maior aporte de recursos para a saúde. Essa lei foi objeto intenso de debates e discussão, como toda lei que prevê o aumento ou a criação de novos impostos.
Outro local que pode ter uma contribuição importante no debate e elaboração de políticas públicas são os Conselhos Gestores de Políticas Públicas. Os Conselhos de Políticas Públicas constituem hoje um importante canal de diálogo entre o poder público e a sociedade civil na elaboração de políticas públicas.
Vários estudiosos e pesquisadores da área de políticas públicas chamam a atenção para o fato de como tais políticas devem ser construídas hoje com participação social, o que podemos chamar de Processos de Gestão Democrática. Como pondera Rodrigues (2011, p. 41): “num ambiente democrático favorável à participação, grupos organizados ajudam a formular as ações de governo”. Lambertucci (2009, p. 74) reforça esta questão:
A participação social é considerada importante elemento de gestão e componente fundamental para a elaboração das políticas públicas. As propostas do programa de governo são [ou devem ser] construídas a partir das demandas e necessidades da sociedade. Essas, na medida do possível, são incorporadas às políticas públicas.
E foi a própria Constituição Federal de 1988 que abriu espaço, "[...] por meio de legislação específica, para práticas participativas nas áreas de políticas públicas, em particular na saúde, na assistência social, nas políticas urbanas e no meio ambiente” (AVRITZER, 2009, p. 29-30), seja através de plebiscitos, referendos e projetos de lei de iniciativa popular (BRASIL, 2015, art. 14, incisos I, II e III; art. 27, parágrafo 4º; art. 29. Incisos XII e XIII), seja através da participação na gestão das políticas de seguridade social (art. 194), de assistência social (art. 204) ou dos programas de assistência à saúde da criança e do adolescente (art. 227).
Atores de Políticas Públicas
Para que as políticas públicas transformem uma sociedade é preciso um conjunto de atores – políticos, sociais, governamentais, não-governamentais –, com capacidade para diagnosticar e analisar a realidade social e propor mudanças. “Tudo isso envolve habilidades para gerenciar complexidades (em cenários de incertezas e turbulência, por exemplo) e conseguir colaboração de todos os que estão envolvidos na implementação de determinadas ações de governo” (RODRIGUES, 2011, p. 25). Dentre os atores de políticas públicas podemos mencionar o próprio governo, a sociedade, e aquele que poderíamos chamar de analista de políticas públicas.
No âmbito da atuação profissional é crescente a demanda por profissionais técnicos na área de políticas públicas para trabalhar em organizações públicas, organizações do terceiro setor, órgãos internacionais, que apresentem (SECCHI, 2012):
- Capacidade analítica refinada para entender fenômenos político-administrativos;
- Criatividade para encontrar soluções dos problemas públicos que sejam tecnicamente eficientes e politicamente viáveis;
- Conhecimento legal-institucional;
- Habilidades de previsão e de antecipação, para vislumbrar possíveis efeitos das políticas públicas sobre comportamentos individuais e coletivos.
Além desse perfil, um analista de políticas públicas precisa:
Além do analista de políticas públicas, a eficácia com que uma política pública deve ser implantada depende também da ação do governo ou, em outras palavras, da eficiência da gestão “o que, por sua vez, implica não apenas a qualidade dos gestores para exercer seu ofício público, mas também um ambiente de atuação que favoreça a governança democrática e a responsabilização política” (RODRIGUES, 2011, p. 24).
Jogar o jogo da política democrática, ética, e da justiça social é o desafio que os gestores de políticas públicas têm de enfrentar para planejar, administrar e extrair recursos e formatar políticas redistributivas que busquem promover sociedades mais iguais e mais livres, num contexto mundial de profundas mudanças econômicas, demográficas e ideológicas (RODRIGUES, 2011, p. 78).
Sobre o gestor de políticas públicas, Rodrigues (2011, p. 22-23) questiona qual deve ser o seu perfil e pondera que um bom gestor deve possuir como características para uma maior eficiência das políticas públicas:
competências multidisciplinares, que o habilitem a refletir sobre o papel do Estado, das complexas relações entre o público e o privado e das exigências do desenvolvimento comprometido com o bem-estar da sociedade, e de conhecimento específico em áreas prioritárias de interesse coletivo imediato (como saúde, educação, previdência, transporte, segurança).
O gestor deve também saber “diagnosticar demandas e necessidades sociais, planejar os meios, os instrumentos e recursos adequados, no sentido de atender aos fins almejados” (RODRIGUES, 2011, p. 23), saber analisar o contexto social, político e econômico em que as organizações públicas devem atuar, definir estratégias adequadas para ações nesse contexto, capacidade de negociação dentro da burocracia de governo e com a comunidade, articulando apoios.
Interdisciplinaridade e Políticas Públicas
Os conhecimentos produzidos na área de políticas públicas vêm sendo largamente utilizado por pesquisadores, políticos e administradores que lidam com problemas públicos em diversos setores de intervenção e nas mais diferentes áreas: ciência política, sociologia, economia, administração pública, direito etc. “A integração dessas ciências resulta em um esforço realizado na esfera pública governamental e social, buscando explicar as inter-relações estabelecidas entre estado, política, economia e sociedade” (SOUZA, 2015, p. 20). A área de políticas públicas é um território de várias disciplinas e teorias, por isso, se pode dizer quem uma teoria geral das políticas públicas implica uma perspectiva de análise que deve considerar as várias ciências humanas e sociais. Os problemas e as possibilidades teóricas e empíricas da pesquisa em políticas públicas no Brasil têm sido estudados por vários autores, como é o caso de Faria (2003), Figueiredo e Figueiredo (1986), Melo (1999), Reis (2003) e Souza, 2003 (mas poderíamos citar ainda muito mais).
O conhecimento oriundo das diferentes áreas das ciências humanas e sociais vem sendo utilizado tanto no que diz respeito à implementação e a avaliação das políticas públicas, quanto no que diz respeito a abordagens que destacam o papel das ideias e do conhecimento neste processo (para abordagens que destacam o papel das ideias e do conhecimento neste processo temos o exemplo de pesquisadores como: Dunn, 1994; Faria, 2003; Melo e Costa, 1995; e Pio, 2001). E isso porque, segundo Faria (2003), as ideias e o conhecimento são cruciais para a compreensão e formação de uma agenda de implementação de políticas públicas – sobre esta “agenda” veja o texto: Políticas Públicas e Processos de Gestão.
Na construção de uma política pública não deve ser levado em conta apenas preceitos administrativos, como pondera Ferreira (2011, p. 90), mas é necessário recorrer aos vários campos do conhecimento, como o “campo ampliado da Sociologia que, com seus conceitos e análises, complementam o saber da administração”. Nessa construção pode-se levar em consideração teorias que vão, desde a Teoria da Ação Social (Max Weber) ou a Teoria da Estrutura Social (Talcott Parsons) e a Teoria da Estruturação (Anthony Giggens), até a Teoria do Agir Comunicativo (Jürgen Habermas) ou a Teoria da Prática Social (Pierre Bordieu). Abaixo temos uma síntese, elaborada por Ferreira (2011, p. 120), de algumas destas teorias:
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