Ainda que eu fale a língua dos intelectuais ou do cidadão inculto, se eu não tiver integridade,
serei como o metal que soa ou como o sino que tine.
Ainda que tenha o dom da política, e conheça toda essa ciência,
e ainda que tenha fé na mudança,
de maneira tal que transporte montanhas,
sem integridade eu nada sou.
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por Alexsandro M. Medeiros
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postado em jul. 2016
Com esta paráfrase da epístola de Paulo aos Coríntios, inicio este texto, pois acredito que um dos maiores males da nossa sociedade seja a corrupção.
Por que faltam remédios e um atendimento de qualidade no sistema único de saúde? Por causa da corrupção. Por que temos um sistema de educação pública precário, com baixa qualidade de ensino e profissionais mal remunerados? Por causa da corrupção. É claro que não se trata de reduzir todos os problemas sociais como tendo por única causa a corrupção. Mas a corrupção é um destes grandes males, senão o maior, que rouba a nossa saúde, que precariza o sistema de ensino, que constrói obras faraônicas cujo objetivo principal é desviar o dinheiro público, já que muitas dessas obras se quer são finalizadas.
A corrupção está na raiz de todos, ou quase todos os problemas sociais, e por isso resolvemos dedicar uma sessão especial ao tema. É um tema que não pode ser analisado separadamente dos demais, como o poder econômico, a gestão pública, o ordenamento jurídico, a ética ou a moralidade que ganhou status constitucional ao ser agrupada como um princípio da Administração Pública (BRASIL, 2015, art. 37).
Em artigo de opinião Emerson Garcia compara a corrupção como uma erva daninha que se prolifera com facilidade, é extremamente resistente às intempéries do ambiente e pode facilmente ser transposta para outros locais, comprometendo o seu entorno. Para evitar sua proliferação “é imprescindível a adoção de medidas enérgicas logo após os seus primeiros sopros de vida. Com isso, evita-se que penetre no solo e aprofunde suas raízes. Evita-se, de igual modo, que se agregue, de forma parasitária, a outros organismos do entorno” (GARCIA, online, GEN Jurídico). Quanto mais fincar suas raízes profundas em um determinado local, maior a dificuldade de extirpar a erva daninha e mesmo que ela possa ser ceifada, não tardará muito para que suas raízes deem origem a novos brotos. Sendo a melhor forma de combatê-la a prevenção ou seja, preparar o solo e evitar que este se torne receptivo. Algo semelhante deve ser feito com a corrupção que deve ser combatida em suas origens e evitar que se instale e fixe suas raízes. É preciso se prevenir contra a corrupção pois o seu efeito é “devastador para o erário, que se vê incapaz de resistir à voracidade dos corruptos, daí decorrendo um elevado custo social” (id., ibidem).
Conceituando e situando historicamente a Corrupção
Etimologicamente a palavra corrupção vem do latim, corruptio, e referia-se ao cerne deteriorado de um fruto e, por analogia, retrata a podridão moral em uma determinada sociedade. O termo também pode ser originário da palavra rumpere, equivalente a romper ou dividir, de onde deriva corrumpere, também com o sentido de deterioração ou depravação e alteração (ZINANO, 2014).
De acordo com o Código Penal Brasileiro (BRASIL, 1940), a corrupção é definida como uma conduta ilícita que pode ser ativa: quando uma pessoa procura subornar um funcionário público para obter alguma vantagem, para que este retarde, pratique ou omita ato de ofício fazendo-lhe ofertas, promessas e oferecimento de quaisquer vantagens para que pratique ou deixe de praticar o ato; ou passiva: quando é o próprio funcionário quem solicita ou recebe para si ou para outrem, direta ou indiretamente, vantagem indevida, ou aceita promessa de tal vantagem. A corrupção ativa ou passiva supõe a ação de outro agente, externo à administração, que, pela oferta ou promessa de vantagem, comete crime como autor ou coagido. São crimes contra a administração pública:
Corrupção passiva
Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:
Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº 10.763, de 12.11.2003)
§ 1º - A pena é aumentada de um terço, se, em conseqüência da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou o pratica infringindo dever funcional.
§ 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem:
Pena - detenção, de três meses a um ano, ou multa.
[...]
Corrupção ativa
Art. 333 - Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício:
Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº 10.763, de 12.11.2003)
Parágrafo único - A pena é aumentada de um terço, se, em razão da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou omite ato de ofício, ou o pratica infringindo dever funcional (BRASIL, 1940).
Há uma diferença entre os crimes de corrupção passiva e ativa. O primeiro trata-se de crime funcional, ou seja, só pode ser cometido por funcionário público. Já o segundo, no qual o particular oferece vantagem indevida, é crime comum, visto que qualquer um pode cometê-lo, qualquer pessoa pode oferecer vantagem indevida a funcionário público. Ambos os delitos podem ser praticados simultaneamente ou isoladamente. São crimes formais, uma vez que não é necessária a realização da vantagem indevida, tanto para o particular quanto para o funcionário público, para que a conduta se amolde ao tipo penal.
O tema da corrupção está de alguma forma diretamente ligada às relações de poder: à ambição humana pelo poder, por status, fama, prestígio, reconhecimento e, claro, dinheiro. Um dos relatos mais antigos de corrupção data do primeiro século antes de Cristo, mas nada nos impede de pensar que ela não seja anterior a esta data. Foi nesta época que Statius Albinus Oppianicus (OLIVEIRA, 1994; CAVALCANTI, 1991) usou seu poder econômico (aproximadamente 640 mil sestércios) para comprar os jurados do seu julgamento e não ser condenado pelo envenenamento de seu enteado para ficar com sua herança. A denúncia foi feita pelo célebre Cícero que atuou como advogado de acusação. Já Zinano (2014) aponta como um dos registros mais antigos de norma legislativa, o Decreto de Horemheb no antigo Egito, datado de 1300 a. C., que previa punição com morte de juízes que aceitassem suborno.
Com o filósofo do renascimento italiano e pai da Ciência Política, Nicolau Maquiavel (2004), aprendemos que o poder corrompe o ser humano. Bem antes de Maquiavel, o filósofo grego Platão, em sua obra República, já atentava para o fato de como a riqueza tende a corromper os costumes e a sociedade. Para Platão tanto a riqueza quanto a pobreza são fatores de corrupção, já que a primeira pode dar origem ao luxo e à preguiça, ao passo que a segunda, pode dar origem à baixeza e a maldade; e ambas incitam ao gosto pela novidade (PLATÃO, 1993, 421 ae). Tanto Platão quanto seu discípulo Aristóteles (1985), falavam das formas degeneradas ou corrompidas de governo: para cada governo justo, afirma Aristóteles, existe a possibilidade de que o mesmo degenere e se transforme em um governo injusto, como a tirania, a oligarquia e a demagogia. E a partir do século V a.C. temos algumas das primeiras leis anticorrupção, como o Corpus Iuris Civilis, compilado por Justiniano (CAVALCANTI, 1991).
Com a criação do Estado moderno “ela [a corrupção] invadiu a esfera administrativa, latu sensu, por meio da ação de pessoas que se apartam do respeito aos princípios preestabelecidos e constitucionalizados que deveriam reger a atividade pública” (ZANINI, 2014, p. 14). E na França iluminista do século XVIII Montesquieu afirmava que: “a corrupção de cada governo começa quase sempre pela dos princípios” (2000, p. 121). A corrupção é tema do Livro VIII de O Espírito das Leis, desde o capítulo II até o capítulo VI, quando o filósofo analisa a corrupção dos princípios na democracia (Capítulo II), do povo (Capítulo IV), da aristocracia (Capítulo V) e da monarquia (Capítulo VI).
Também podemos falar de uma abordagem sociológica funcionalista da corrupção que dominou o debate acadêmico na década de 1960, segundo a qual a corrupção “seria típica de sociedades subdesenvolvidas, representando um tipo de prática aceita diante da baixa institucionalização política” (FILGUEIRAS, 2009, p. 395). A corrupção aqui é explicada como uma desfuncionalidade da estrutura social de tipo tradicional, gerando instabilidade no plano político e econômico. Contudo, muito mais do que um fenômeno característico de sociedades subdesenvolvidas ou tradicionais, vemos que a corrupção na realidade é um fenômeno que atinge todas as sociedades.
Na contemporaneidade notabilizam-se os casos de corrupção através de subterfúgios como o nepotismo, favorecimentos, privilégios, tráfico de influência, lavagem de dinheiro e outras condutas incompatíveis com o interesse público. Tais fatos marcam a história de vários países como os Estados Unidos, a Itália e o Brasil. O escândalo de Watergate, no início da década de 1970, marcou o governo do presidente americano Richard Ninox, levando-o a renúncia, após as denúncias de corrupção no seu governo derivadas do uso da espionagem no partido democrata. Já na Itália temos o famoso caso conhecido como “mãos limpas” (mani pulite em italiano), similar ao da operação Lava Jato no Brasil. A operação mãos limpas foi uma investigação judicial de grande amplitude na Itália, tendo início em Milão e se espalhando para outras cidades italianas e que visava esclarecer casos de corrupção no início da década de 1990. Políticos, empresários e funcionários públicos estavam envolvidos em um grande esquema de corrupção.
No Brasil, desde o período colonial, passando pelo Brasil Império, República Velha, Golpe Militar, Nova República até os dias atuais, tem-se relatos de corrupção (GARCIA; ALVES, 2013; RANQUETAT, 2011). Cada novo governo eleito possui a marca de uma nova promessa de moralização da res publica, mas a verdade é que muito pouco se avançou nesse sentido. O governo de José Sarney é marcado pela proliferação de CPI’s (Comissões Parlamentares de Inquéritos), quase sempre marcadas pela impunidade e sem resultados satisfatórios. A década de 1990 foi marcada pelo impeachment do então presidente Fernando Collor de Mello.
Daí em diante, sucederam-se os governos de Fernando Henrique Cardoso e de Luís Inácio Lula da Silva, ambos recheados de escândalos de corrupção [...] Nos dias de hoje a situação não é diferente, o noticiário dia após dia traz à tona denúncias das mais variadas formas de corrupção, não isentando nenhum dos poderes (executivo, legislativo e judiciário), e nenhuma das esferas federativas (federal, estadual, municipal). A corrupção assola o país [...] (RANQUETAT, 2011, p. 13).
Ganharam destaque ainda com grande repercussão nacional os escândalos do mensalão (ação penal 470 do STF) e mais recente, os escândalos de corrupção e lavagem de dinheiro da mais famosa operação da Polícia Federal, conhecida como operação Lava Jato (MPF, 2016).
Seriam inúmeras as possíveis inserções históricas para comprovar a existência da corrupção, no passado e no presente, como possível desvio ético e moral (conceitos que serão analisados adiante), não sendo necessário trazer ilustrações além destas para se ter a percepção histórica deste problema no âmbito nacional, pois isso invade, inevitavelmente, nosso cotidiano, nossa própria cultura (ZANINI, 2014, p. 29).
Fernando Filgueiras (2009) realizou uma série de pesquisas sobre corrupção no Brasil, dentre as quais destacamos pelo menos dois resultados conforme as tabelas abaixo: 1) a Tabela 5 que analisa a percepção da presença da corrupção em ambientes institucionais, onde os entrevistados atribuíam uma nota, variando em uma escala de 0 a 10 (onde a nota zero representa nenhuma corrupção e a nota dez muita corrupção); 2) e a Tabela 7 que, para o autor, revela que as pessoas estão propensas a participar de esquemas de corrupção.
A presença da corrupção em ambientes institucionais (FILGUEIRAS, 2009, p. 411).
Concepção a respeito da corrupção no Brasil (FILGUEIRAS, 2009, p. 415).
Estudos sobre Corrupção na atualidade
Vários autores na atualidade já escreveram de alguma forma, através de livros ou artigos científicos, sobre o tema da corrupção, como é o caso das obras organizadas por Leonardo Avritzer, et. al., (2008), e Celso Leite, et. al., (1987), ou da obra de Edmundo Oliveira (1994) e, mais recentemente, na Universidade de Sussex, Inglaterra, o cientista político Dan Hough que coordena o Centro de Estudos da Corrupção (SCSC – Sussex Centre for the Study of Corruption), tem se dedicado ao tema.
Analisar a corrupção, contudo, não é tarefa fácil, pois como afirma Cláudio Abramo (2005, p. 34-35), que é integrante da ONG Transparência Brasil, o grande problema de abordar empiricamente a corrupção, é que não há como medir diretamente o fenômeno, o que pode conduzir a imprecisões analíticas e no máximo a uma medida indireta sobre o mesmo. Até mesmo os impactos da corrupção sobre a economia são discutíveis, devido a carência de levantamento empíricos. Podemos especular sobre os altos valores que se perdem com corrupção no Brasil, que atingem altas cifras, que a corrupção tem um custo alto para o país, para a democracia e para a implantação de políticas sociais, como afirma Ana Cláudia Santano:
[...] a corrupção política também representa um custo para a democracia, não só no financiamento de campanhas, mas também pela presença do tráfico de influência e da lavagem de dinheiro, os quais terminam sendo impedimentos para reformas sociais e projetos de políticas públicas necessários para atacar os males do Brasil (SANTANO, 2015, p. 124)
Mas não há como medir com precisão este fenômeno. Cláudio Abramo faz também uma análise crítica do índice de percepção da corrupção da ONG Transparência Internacional:
Trata-se de um indicador compilado a partir de outros indicadores, todos estes referentes a opiniões de pessoas ligadas a corporações transnacionais (ou que para elas prestam serviços) a respeito do nível de corrupção que elas imaginam vigorar em um país. O índice da TI é expresso na forma de um ranking. A entidade emprega um “grau” (um número de 0 a 10) para exprimir a posição dos países no ranking (2005, p. 34).
E Filgueiras (2009, p. 407) destaca que os dados obtidos pela ONG Transparência Internacional, não necessariamente “revelam o tamanho da corrupção no país, mas aspectos que podem ser considerados na compreensão que a sociedade tem da corrupção”.
Dados da ONG Transparência Internacional (2016) revelam que o Brasil ocupa a irrisória 76ª posição de um total de 168 nações, no ranking da corrupção no cenário mundial no ano de 2015. Tal ONG é a responsável pela produção do Corruption Perceptions Index (Índice de Percepção da Corrupção), mais conhecido ranking da corrupção, que serve de parâmetro para que empresas possam investir ou não em determinados países e essa é uma das razões pelas quais podemos afirmar que quanto mais corrupto um país, mais incerteza e menos receitas ele irá obter do mercado nacional e internacional. A ONG Transparência Internacional anualmente consulta políticos, empresários, funcionários públicos, analistas diversos, para compor um relatório de “percepção da corrupção” de vários países. O relatório de 2015 aponta países como a Dinamarca e a Finlândia como os menos corruptos e a Coréia do Norte e a Somália como os mais corruptos.
Filgueiras e Aranha (2011, p. 376) apresentam uma tabela que apontam os principais fatores que explicam o fenômeno da corrupção, que vão desde a certeza da impunidade e a ineficiência do sistema judicial, até a própria cultura da sociedade brasileira e a falta de leis mais rígidas, como podemos perceber na tabela ao lado.
Referências Bibliográficas
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