por Alexsandro M. Medeiros
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postado em jun. 2017
A Administração Pública deve, acima de tudo, visar o interesse público e não o interesse privado. O princípio da impessoalidade implica, portanto, que à Administração Pública é vedado que sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros, ou prejudicados alguns em detrimento de outros. Em outras palavras, o princípio da impessoalidade visa dar tratamento de igualdade ou isonomia (igualdade perante a lei: “todos são iguais perante a lei” – art. 5º, caput, CF; ver também BANDEIRA DE MELLO, 2006; MIRANDA, 2008). A expressão “impessoalidade” indica que a Administração Pública não deve favorecer nenhuma pessoa em particular e sim deve dirigir-se à sociedade em geral. Como regra, portanto, deve ser dado tratamento igual "não podendo a Administração Pública, evidentemente, estabelecer tratamentos diferenciados, beneficiando determinadas pessoas ou empresas” (MADEIRA, 2014, p. 56). O quadro abaixo resumo o que foi exposto até aqui:
(adaptado de MADEIRA, 2014, p. 56).
Com o princípio da impessoalidade é vedado à Administração Pública qualquer tipo de favorecimento particular e, inclusive, possíveis perseguições de agentes governamentais podendo caracterizar, com isso, desvio de finalidade da Administração Pública. Nesse sentido, alguns estudiosos ressaltam que o princípio da impessoalidade está em estreita consonância tanto com o princípio da legalidade quanto com o clássico princípio da finalidade que impõe à Administração Pública o dever de agir de acordo com a lei e visando sempre o interesse público. O interesse público é sempre o alvo de todo e qualquer ato administrativo e qualquer ato em contrário constitui desvio de finalidade (MEIRELLES, 2006).
Um exemplo claro de aplicação do princípio da impessoalidade é a realização de concurso público para escolha de servidores públicos. Lima, Oliveira e Costa Neto (2010, p. 14) destacam a este respeito como, apesar das políticas anti-nepotismo, alguns administradores ainda preferem contratar pessoais que são ligadas à ele, por grau de parentesco ou familiar, ao invés de colocar técnicos especializados ou até mesmo realizar concursos públicos, beneficiando uma pequena parcela de pessoas por se tratar de aliados políticos e familiares. O nepotismo não encontra disposição expressa diretamente na Constituição Federal, mas pode ser analisado a partir do princípio da impessoalidade que, por si só, veda a prática do nepotismo em qualquer âmbito da Administração Pública.
Outro exemplo são os processos licitatórios no âmbito da Administração Pública. Gavião Filho (2013, p. 4) ressalta, a este respeito, a normatização infraconstitucional a partir da Lei 8.666/1993 que, em seu art. 3º, caput, institui
normas gerais para licitações e contratos da administração pública. Essa norma dispõe que a licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a administração, devendo ser processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos, conforme acrescenta a norma do art. 44, § 1º, da Lei 8.666/1993.
A norma infraconstitucional acima regulamenta o art. 37, XXI, da Constituição Federal
segundo a qual as obras, os serviços, as compras e as alienações realizadas pela administração pública, ressalvados os casos especificados na legislação, devem ser precedidas de processo de licitação pública, no qual deve ser assegurada igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, somente permitindo-se as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (GAVIÃO FILHO, 2013, p. 9)
Sob esse prisma é vedado à Administração Pública inserir qualquer item em edital de processe licitatório que favoreça ou implique favorecimento motivado por critérios subjetivos ou pessoais, ou seja, a Administração deve atuar sempre com critérios objetivos no exercício de sua função o que se evidencia, também, na realização de concursos públicos, que devem ser orientados por critérios de julgamentos objetivos. Entende-se como decorrente desse princípio que é vedado, também, a contratação, ainda que mediante processo de licitação pública, empresa da qual seus sócios sejam parentes dos administradores públicos.
Também se aplica o princípio da impessoalidade no caso de propagandas e campanhas oficiais de governo e considera-se que nessa publicidade não pode constar o nome do governante, por entender que tal fato pode caracterizar uma promoção pessoal a partir do uso da máquina pública ao passo que os atos administrativos devem ser impessoais. “Há uma presunção da Constituição [art. 37, § 1, b] nesse sentido, pois o ato é do Estado e não de um determinado Governo. Estado é diferente de Governo. O Estado tem força permanente; o Governo é algo passageiro” (MADEIRA, 2014, p. 60). Pelo princípio da impessoalidade o Governante não se confunde mais com o Estado. Vale lembrar que essa ideia era uma marca muito forte das monarquias absolutistas a tal ponto que o Rei Luís XIV chegou a declarar: “L’État c’est moi” (O Estado sou eu). Nas monarquias absolutistas as ações surgiam da vontade do Rei. A despersonalização do Estado, por outro lado, é uma marca características dos Estados democráticos de direito.
Santos (2014, p. 3) pondera a este respeito que não é incomum ver “propagandas partidárias ou dos próprios administradores públicos correlacionando o que o ‘Governo do Partido’ fez durante o período em que seus membros estavam na situação, ou o que o ‘Governante Y’ realizou durante o seu mandato”. Para Gavião Filho (2013, p. 16):
As formas de manifestação da administração pública não podem guardar qualquer relação com a ideologia partidária do grupo político a qual pertence o administrador público. Em atenção ao princípio da impessoalidade, impõe-se ao administrador público o dever de neutralidade de tal sorte que está vedado qualquer comportamento que permita conclusão no sentido de que a administração pública pertence a uma ou outra agremiação política-partidária
A título de exemplo, na maioria dos Estados, nas escolas públicas, são distribuídos fardamento e material escolar, e em alguns casos até bolsas. Pelo princípio da impessoalidade tal fardamento ou material até pode levar a logomarca do Estado, por exemplo, mas nunca uma marca que promova pessoalmente tal ou qual governante ou até mesmo sua gestão, já que o comum é que cada gestão crie uma logomarca e um slogan que geralmente foram utilizados durante a campanha eleitoral e, no caso, do vencedor, continuasse sendo utilizada.
Não se deve confundir promoção pessoal com o princípio da publicidade, que determina que haja ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública. Promover-se pessoalmente e até mesmo com propaganda partidária é diferente de promover uma obra pública. Deve ser dado publicidade de todas as informações relevantes de uma obra pública, como prestação de contas e a forma como realizada tal obra, por exemplo. Mas isso não significa dizer que deve-se promover a figura do gestor ou do partido ao qual pertence através desta obra. O que deve ser promovido é tão somente a obra pública. Santos (2014, p. 5) ressalta como neste caso o princípio da impessoalidade está relacionado com outros princípios constitucionais, se considerarmos o “uso da publicidade como forma de distorção da impessoalidade [...] [como algo] explicitamente imoral [princípio da moralidade] e ilegal [princípio da legalidade]”.
Zago (2001, p. 147-148 apud RODRIGUES, 2013, p. 6) ressalta em sua obra como o vocábulo impessoal que deriva do latim impersonale se refere às pessoas em geral e não a uma pessoa em particular e, por isso, a lei é impessoal e indica que a Administração Pública não pode assumir uma face personalizada, identificada com uma determinada pessoa ou mesmo um grupo. Pelo princípio da impessoalidade a Administração Pública não se sujeita a uma personificação.
Alguns autores destacam que o princípio da impessoalidade deve ser analisado sob dois primas: o prisma da isonomia como visto mais acima, mas também sob o prisma do administrador e, nesse caso, “os atos devem ser imputados ao órgão e não ao agente que o comete, tendo em vista que este comete em função daquele” (LIMA; OLIVERIA; COSTA NETO, 2010, p. 14). Gavião Filho (2013, p. 8) ressalta a este respeito que o princípio da impessoalidade não se esgota na proibição de tratamento diferenciado pela Administração Pública e que é preciso considerar a “imputação de autoria do ato administrativo ao ente estatal”, ressaltando ainda que o princípio da impessoalidade deve ser tomado em sentido amplo considerando os deveres de: objetividade, neutralidade e imparcialidade.
Referências Bibliográficas
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
GAVIÃO FILHO, Anizio Pires. O princípio da impessoalidade. REDE – Revista Eletrônica de Direito do Estado, n. 33, p. 1-28, jan./fev./mar., 2013. Acesso em 25/05/2017.
LIMA, Edilson C. de; OLIVEIRA, Flávia E. dos A.; COSTA NETO, Jaime de C. O princípio da impessoalidade da administração pública: uma análise de sua aplicabilidade ao longo do tempo. Revista Científica do ITPAC, vol. 3, n. 1, p. 12-15, jan. 2010. Acesso em 21/05/2015.
MADEIRA, José Maria P. Administração Pública: Tomo I. 12. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2014.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32 ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
MIRANDA, Maria Bernadete. Princípios Constitucionais do Direito Administrativo. Revista Virtual Direito Brasil, vol. 2, n. 2, p. 1-12, 2008. Acesso em 25/05/2017.
RODRIGUES, Thalita O. Princípio da impessoalidade: Um estudo das marcas linguísticas que corroboram para a manifestação desse princípio em textos da administração pública. Artigo apresentado como Trabalho de Conclusão de Curso (Licenciatura em Letras Português). Universidade de Brasília, Brasília, 2013. Acesso em: 21/05/2017.
SANTOS, Ellen C. da S. Princípio da impessoalidade x princípio da publicidade – e os atos da administração pública que extrapolam o limite jurídico. Revista do Curso de Direito, Fanese-SE, vol. 4, n. 1, p. 1-8, set. 2014. Acesso em 21/05/2015.
ZAGO, Lívia Maria A. Koenigstein. O princípio da impessoalidade. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
